Para o sistema jurídico brasileiro, não parcelar solução cujo parcelamento é viável leva à diminuição da competição nas licitações, por não permitir que empresas especializadas participem da licitação, com consequente aumento dos valores contratados. Egon Bockmann Moreira e Fernando Vernalha Guimarães, ao tratar do regime da contratação integrada, disciplinam que o Direito brasileiro adota a premissa de que o fracionamento das contratações promove a universalização dos certames licitatórios, estimulando a competição entre os interessados, ante a redução da dimensão das exigências de habilitação. Uma vez reduzidas as exigências, amplia-se o universo de proponentes capazes de acudir ao certame. Essa premissa é estampada pelo conteúdo do § 1.º do art. 23 da Lei Geral de Licitações, e foi alçada à condição de diretriz a ser seguida na formatação das licitações pelo Regime Diferenciado de Contratações,87 como também proclamado pela Súmula n. 247 do E. Tribunal de Contas da União, verbis:
É obrigatória a admissão da adjudicação por item e não por preço global, nos editais das licitações para a contratação de obras, serviços, compras e alienações, cujo objeto seja divisível, desde que não haja prejuízo para o conjunto ou complexo ou perda de economia de escala, tendo em vista o objetivo de propiciar a ampla participação de licitantes que, embora não dispondo de capacidade para a execução, fornecimento ou aquisição da totalidade do objeto, possam fazê-lo com relação a itens ou unidades autônomas, devendo as exigências de habilitação adequar-se a essa divisibilidade.
O gestor, ao planejar a contratação, deverá avaliar se a solução é divisível ou não, levando em conta o mercado que a fornece e atentando para o fato de que ela deve ser parcelada quando houver melhor aproveitamento do mercado e ampliação da competitividade.
Portanto, ao adotar a contratação integrada, a situação fática deverá demonstrar que a melhor solução, do ponto de vista técnico, econômico, de economia de escala e aproveitamento de mercado será a aglutinação do objeto.
Há que se ressaltar que ao se falar em obrigação de parcelamento do objeto, não se está tratando do fracionamento ilegal de despesas. O fracionamento de despesas será ilegal sempre que decorrer da falta de planejamento da Administração ou da intenção de deixar de realizar o certame licitatório para enquadrar a contratação na hipótese de dispensa prevista no art. 24, incisos I e II, da Lei n. 8.666/1993. É nesse sentido a Jurisprudência do Tribunal de Contas da União, quando determina que a Administração evite a fragmentação de despesas, caracterizada por aquisições frequentes dos mesmos produtos ou realização sistemática de serviços da mesma natureza em processos distintos, cujos valores globais excedam o limite previsto para dispensa de licitação a que se referem os incisos I e II do art. 24 da Lei n. 8.666/1993. 88 Também restará caracterizado o fracionamento ilegal, nas licitações processadas sob a égide do RDC, quando deliberadamente o gestor, em fuga à obrigação de publicar os avisos dos certames na imprensa, fracionar as despesas para se fazer valer da regra prevista pelo § 2.º do art. 15 da Lei do RDC.
O Tribunal de Contas da União concluiu que a legitimidade da adoção da contratação integrada depende, também, de demonstração da inviabilidade técnica e econômica do parcelamento da empreitada. Como se nota, a adoção da contratação integrada depende integralmente da existência de razões suficientes que justifiquem a aglutinação do objeto, posto que o natural dos procedimentos licitatórios no Brasil é o fracionamento, sem a perda da economia de escala. A contratação integrada, portanto, não pode ser entendida como um regime ordinário para a contratação de obras e serviços de engenharia, posto que afasta uma das diretrizes do Regime Diferenciado de Contratações Públicas.89
O parcelamento do objeto como diretriz da Lei do RDC tem como finalidade conferir maior competitividade ao certame, e, consequentemente, a proposta mais vantajosa para a Administração. Recai, portanto, sobre o gestor o ônus argumentativo de demonstrar o caráter antieconômico e a inviabilidade técnica da opção pela divisão dos objetos do contrato.
Em artigo acerca das soluções integradas em contraponto com a regra do fracionamento, Jorge Ulisses Jacoby Fernandes defende que a regra do parcelamento encerra
88 BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão n. 1.386/2005, 2.ª Câmara, Rel. Min. Lincoln Magalhães da
Rocha, sessão de 16.05.2005.
89 BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão n. 1.510/2013, Plenário. Rel. Min. Valmir Campelo, DOU
um substrato ideário maior: a isonomia. No entanto, questiona-se até que ponto o princípio da isonomia pode se antagonizar ao da eficiência e da economicidade. No entendimento do autor, a Lei deixou a cargo do gestor a possibilidade de demonstrar a inviabilidade técnica e econômica de se proceder ao fracionamento, concluindo que não há qualquer ilegalidade direta na unicidade do objeto, até porque esta e o parcelamento são igualmente admitidos no direito positivo.90
Acerca de conteúdo do princípio da eficiência, Alexandre de Moraes esclarece que este impõe à administração pública a persecução do bem comum, por meio do exercício de suas competências de forma imparcial, neutra, transparente, participativa, eficaz, sem burocracia e sempre em busca da qualidade, evitando o desperdício e garantindo a maior rentabilidade social.91 Desde a introdução expressa desse princípio no ordenamento jurídico, o que ocorreu pela Emenda Constitucional n. 19, de 1998, é crescente a adoção de práticas voltadas a promover a otimização de resultados e a redução de dispêndio de recursos humanos e financeiros pela Administração. Para o autor deste estudo, a contratação integrada é dispositivo válido para perquirir a eficiência na contratação de obras e serviços de engenharia que guardem elevado grau de complexidade e inviabilizem a adoção dos regimes tradicionais de empreitada, que poderiam redundar em desperdício de recursos públicos decorrentes de fracasso na administração da obra e integração de todas as etapas envolvidas no empreendimento.
Para Marçal Justen Filho, ao demonstrar a viabilidade da aglutinação do objeto, há que se comprovar que a concentração de todas as etapas do empreendimento, sob a responsabilidade de um único sujeito, ensejará vantagem financeira para a Administração, em comparação com a opção de licitar separadamente as diversas parcelas do objeto. A Administração terá a obrigação de evidenciar que a complexidade da situação e a incerteza sobre o atingimento do resultado desejado mediante as soluções de empreitada tradicional geram riscos de insucesso relevante, além de acarretarem custos econômicos elevados.92
É, portanto, competência do gestor público comprovar que a solução pela contratação integrada é a solução ótima, apta a alcançar os objetivos de interesse público com o menor
90 FERNANDES, Jorge Ulisses Jacoby. Parcelamento x solução integrada. Disponível em:
<http://jacoby.pro.br/novo/uploads/licita_es_e_contratos/juris/parcelamento//artigo_de_autoria_do_professor_j acoby.pdf>. Acesso em: 1.º dez. 2015.
91 MORAES, Alexandre de. Reforma administrativa: Emenda Constitucional n. 19/98. 3. ed. São Paulo: Atlas,
1999. p. 30.
dispêndio de recursos, considerando que a isonomia, garantida pelo fracionamento, estará sendo afastada em detrimento da eficiência e economicidade comprovadas.
1.2.3 A necessidade de comprovação da viabilidade e utilidade técnica e das vantagens