As preocupações referentes à questão indígena foram oficializadas na década de 1950. Naquela época, vigorava a ideia de que os povos indígenas não estavam mais em condições de manterem-se a si próprios, devido a um processo constatado de destruição de suas culturas. Fazia-se necessário criar um instrumento de apoio, em nível supranacional, que pudesse dar condições para a manutenção física desses sujeitos, e que fosse baseado nos princípios da dignidade humana – verificava-se que não
havia apoio jurídico em escala nacional capaz de frear as investidas do capital contra indígenas e camponeses58.
Tais preocupações figuravam, na época, no plano da exploração da força de trabalho. Convencionou-se, assim, que essas questões seriam tratadas no âmbito da OIT. Houve, naquela época, debates a respeito de como a questão indígena, tribal e semitribal seria abordada. Cogitou-se de a UNESCO assumir estas questões a partir do ponto de vista cultural e da educação. No entanto, ela ficou circunscrita ao plano do trabalho e a OIT tomou a pauta para si.
Perguntava-se, portanto, como estabelecer padrões mínimos de trabalho para os povos indígenas e tribais, em relações marcadas pela reprodução capitalista. As respostas a tais questionamentos resultaram em 1957, no Acordo 107, que se constituiu como um instrumento de proteção e integração dos povos nativos e outros grupos tribais vivendo em países independentes.
Este Acordo, que se transformou na Convenção 107, em 1959, visava resolver o problema dos indígenas sob o ponto de vista das condições de trabalho59. Procurava-se afastar os entraves que levavam os indígenas e tribais a se integrarem à sociedade envolvente60, com os mínimos danos materiais possíveis às suas sociedades específicas.
Para que isso se efetivasse de forma absoluta, era necessário lançar mão da alteridade como princípio norteador. Precisava-se enfatizar a cisão entre os povos ditos adiantados e os povos ditos atrasados. Ou seja, a ideia do ser civilizado em oposição ao não civilizado, sendo que este último, naturalmente, percorreria um caminho rumo à civilização, à
58Ver “Manual Prático de Direitos Humanos Internacionais”, disponível em http://pfdc.pgr.mpf.gov.br/atuacao-e-conteudos-de-apoio/publicacoes/direitos-humanos, acessado em 17/07/2012.
59 As Convenções 107 e 169, bem como os dados referentes às suas ratificações no
Brasil, encontram-se no ANEXO III.
60 No texto da Convenção 107 o termo sociedade envolvente aparece sob o nome de
comunidade nacional e estaria sujeito a todas as suas leis e modos de vida. Este era o caminho rumo ao progresso.
A cisão entre o civilizado e o não civilizado deveria se tornar clara, não somente no plano do pensamento, mas para a sociedade como um todo. Ou seja, os indígenas, tribais e semitribais teriam que ser os opostos da sociedade civilizada, e pertencentes a uma cultura atrasada, fadada ao desaparecimento.
Segundo Heintze (2010),
A Convenção 107 reflete sua posição de então sobre os indígenas, vistos como grupos “não civilizados”, que deveriam ser levados a um “nível cultural” mais adiantado. Baseia-se na ideia americana de um melting pot, segundo o qual os imigrantes teriam aberto mão de sua identidade em favor de uma nova nação americana uniforme. Assim sendo, a OIT aspirava em transformar os índios norte-americanos em cidadãos americanos “normais”, os Maoris em cidadãos neozelandeses “normais” etc. (p. 312).
Heintze (op. cit.) questiona a Convenção 107 em um determinado ponto por considerar os grupos indígenas como “não civilizados”. A construção de uma identidade ligada ao sentimento de pertencimento à sociedade urbana e industrial aparece na Convenção 107 como uma redenção para os indígenas e tribais. Isso gera uma assimilação voluntária em que o indivíduo está abrindo mão de sua cultura para ingressar em outra que apresenta uma infinidade de possibilidades.
Reproduzir a ideia da “produção do outro” aparece como um sustentáculo para que o capital exerça a acumulação ampliada. Segundo Harvey (2005),
O capitalismo requer efetivamente algo “fora de si mesmo” para acumular, mas neste último ele expulsa de fato trabalhadores do sistema num dado ponto do tempo a fim de tê-los à mão para propósitos de acumulação num período
posterior do tempo. Na linguagem da teoria política pós- moderna contemporânea, poderíamos dizer que o capitalismo cria, necessariamente e sempre, seu próprio “outro”. A ideia de que algum tipo de “exterior” é necessário à estabilização do capitalismo tem, por conseguinte relevância (p. 118).
Dessa forma, cria-se uma nova cisão para que se possa fazer uma inclusão. Oriunda dos tempos pré-coloniais, esta cisão emerge novamente para fazer com que esses sujeitos tenham que decidir se ingressam ou não na cultura entendida como mais adiantada. A Convenção 107 aparece para oficializar esse processo e abrir caminho para que a assimilação aconteça com os menores danos materiais possíveis para os grupos indígenas.
Uma questão decorrente desse fato é que a OIT apenas elabora as Convenções. Cabe aos governos de cada país ratificar e classificar os diversos grupos em indígenas e populações tribais. No Brasil, ainda não há uma definição específica, de acordo com os diversos segmentos da lei, que diferencie os povos indígenas dos demais povos tradicionais, como os quilombolas, faxinalenses, geraizeiros, etc.61.
A Convenção 107 vigorou no Brasil até o ano de 2004, quando foi ratificada a Convenção 169 (ANEXO III), e, mesmo assim, elas não deixam muito claro como devem ser as políticas públicas para os sujeitos que vivem da terra e se reproduzem a partir dela. A Convenção 169 presta auxílio na criação das identidades específicas por meio da autoafirmação coletiva. Quando se trata de demandas por políticas públicas, em nível federal, os indígenas exigem que sejam elaboradas políticas públicas específicas para seus povos e que excluam os demais. Por outro lado, se os demais povos forem destacados, eles não terão amparo algum neste nível. Este fato acaba sendo motivo para várias
61 Os povos indígenas se destacam dos demais povos tradicionais no Brasil, visto que
existe um órgão específico para tratar de suas questões (a FUNAI). No entanto, sob o amparo das Convenções da OIT, esta distinção não existe.
discussões entre os diversos grupos nos Encontros dos Povos e Comunidades Tradicionais.
Tal embate é alvo de preocupação de alguns especialistas na área jurídica. Heintze (op. cit.) aponta que a proteção aos povos indígenas sempre foi o mote das organizações internacionais preocupadas com a garantia dos direitos humanos, e coloca como incontestável que a sobrevivência dos povos indígenas e a permanência de suas culturas só são possíveis em escala mundial, com um esforço coletivo dos Estados nacionais.
No entanto, um problema para isso é que o pensamento herdado dos tempos coloniais, e ainda presente em países como o Brasil, colocava que as terras “conquistadas” dos povos indígenas eram terras de “ninguém”, e poderiam ser ocupadas pelos “povos civilizados”. Outro problema surge do fato de que a proteção geral das minorias garantidas pelo Direito Internacional Público não é suficiente, pois no caso dos povos indígenas prevalecem os direitos coletivos do grupo aos direitos individuais (HEINTZE, op. cit.).
Neste sentido, Heintze (op. cit.) afirma que:
...existe o consenso de que a segurança e a assistência aos povos indígenas são essenciais para a sua sobrevivência e para a recuperação da sua dignidade. Contudo, para isso não é suficiente a proteção geral das minorias, garantida pelo Direito Internacional Público. Pelo contrário, os direitos dos povos indígenas ocupam uma posição especial porque, do ponto de vista técnico do direito, diferentemente dos direitos humanos e da proteção das minorias previsto pelo direito internacional, não podem ser configurados como parte da proteção dos direitos individuais. Na regulamentação sobre os povos indígenas, trata-se da segurança de direitos coletivos, que também podem ser denominados de direitos de grupo (p. 302).
A construção da identidade dos faxinais, como estratégia política de luta, está associada ao segundo item do artigo primeiro da Convenção
169, que coloca que “a consciência de sua identidade indígena ou tribal deverá ser considerada como critério fundamental para determinar os grupos aos que se aplicam as disposições da presente Convenção” (HEINTZE, 2010).
A Convenção 169 abre caminho para que se possa pensar em outra proposta, no que tange à questão da alteridade, mas não apaga a cisão. O outro, apesar de estar deixando de ser o atrasado que precisa se desenvolver, continua sendo o outro – agora por meio da construção de uma identidade baseada na autoafirmação. Resta compreender qual o significado dessa construção em nível global.
Para tratar dos assuntos ligados à Convenção 169 no Brasil, foi criada, no ano de 2004, a Comissão Nacional de Desenvolvimento Sustentável dos Povos e Comunidades Tradicionais (CNPCT). Esta comissão, de caráter deliberativo e consultivo, é presidida pelo Ministério de Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS) e secretariado pelo Ministério do Meio Ambiente (MMA). É na CNPCT que os faxinalenses, juntamente com os demais povos tradicionais, enviam seus representantes para dialogar em âmbito federal. A comissão é composta, além dos representantes de cada movimento social de povos tradicionais específicos, pelos representantes dos povos indígenas, organizações não governamentais e membros da esfera pública federal. Seu objetivo é o de promover o desenvolvimento sustentável desses grupos com ênfase no reconhecimento, fortalecimento e garantia dos direitos territoriais, sociais, ambientais, econômicos e culturais, respeitando e valorizando suas identidades, formas de organização e institucionais.
No final do ano de 2012, o governo do Paraná criou o Conselho dos Povos Indígenas e Comunidades Tradicionais por meio da lei n° 17.425/12. Este conselho, que está ligado à Secretaria de Justiça, Cidadania e Direitos Humanos, tem por objetivo manter o diálogo entre a sociedade e o Estado na construção de políticas públicas para os povos indígenas e comunidades tradicionais.
A Convenção 169 é o instrumento que auxilia a luta dos faxinalenses no âmbito federal. Este é o campo em que a identidade se firma como representação. É uma relação entre o grupo social e o mundo, que tem caráter abstrato. As políticas públicas não emanam diretamente desta relação, mas são influenciadas por ela ao serem criadas na esfera dos governos estaduais. No caso dos faxinais, a política pública que os contempla, adotada pelo governo do estado do Paraná, é o ICMS Ecológico.
Quando o estado reconheceu a existência da forma de organização camponesa dos faxinais no ano de 1997, foram criadas as ARESURs (Áreas Especiais de Uso Regulamentado), para que o criadouro comunitário dos faxinais se transformasse em uma Unidade de Conservação da Natureza (UC) e pudesse receber recursos provenientes do ICMS Ecológico para a proteção da floresta nativa existente nos mesmos.