PESTEL-analyse

A burocracia de linha de frente é um termo cunhado por autores como Michael Lipsky e Jeffrey Prottas que se refere ao conjunto de atores dotado de uma cultura profissional própria, que atua em contato direto com o público alvo das políticas públicas e que, em razão da natureza de sua atividade, detém amplos espaços de discricionariedade em relação aos níveis hierárquicos superiores. Atores como médicos, professores, assistentes sociais e policiais são exemplos típicos de burocratas de linha de frente (MAYNARD-MOODY e MUSHENO, 2003). No caso das reformas gerenciais na educação, os professores representam a burocracia de linha de frente que está em contato direto com os alunos, público alvo desta política pública. As burocracias constituídas majoritariamente por estes profissionais tendem a apresentar resistência às mudanças desencadeadas pelo alto escalão (NUTT, 2004).

Uma das falhas da perspectiva top-down é que ela ignora, ou ao menos subestima, a importância relativa da burocracia de linha de frente para o sucesso da implementação. Ao concentrar atenção nas atividades desempenhadas pelo alto escalão governamental, há uma tendência em se negligenciar a atuação dos demais atores da cadeia de implementação. Esta falha é constatada até mesmo por autores identificados com a linha top-down:

The fundamental flaw in top-down models (...) is that they start from the perspective of central decision-makers and thus tend to neglect other actors. Their methodology leads top-downers to assume that the framers of the policy decision are the key actors and that others are basically impediments. (…) While Sabatier and Mazmanian are not entirely guilty of this – in particular, their focus on casual theory and hierarchical integration encourages the analyst to examine the perspective of others – this is certainly a potential Achilles‟ heel of their model (SABATIER, 1986, p.30).

A lacuna sobre o impacto efetivo da linha de frente sobre o processo de implementação foi sendo preenchida por uma série de pesquisas desde os anos 1970

(O‟TOOLE, 2000). Autores identificados com a linha bottom-up entendiam que as atividades

realizadas nos níveis mais altos do governo tinham pouca influência sobre a implementação em comparação com atuação daqueles servidores que interagiam diretamente com o público- alvo da política pública. Michael Lipsky argumenta que:

(...) the decisions of street-level bureaucrats, the routines they establish, and the devices they invent to cope with uncertainties and work pressure effectively become the public policies they carry out. I argue that public policy is not best understood as made in legislatures or top-floor suites of high-ranking administrators, because in important ways it is actually made in the crowded offices and daily encounters of street-level workers (LIPSKY, 1980, p. XII).

Mais do que defender a importância daqueles atores que interagiam com o público-

alvo, Lipsky “(...) turns the policy process upside-down by claiming that street-level bureaucrats are the real policy makers” (WINTER, 2003b, p.214). Apesar deste aparente

exagero na concepção de Lipsky, o mérito de sua análise foi trazer, para o centro da pesquisa de implementação, a preocupação sobre o papel desempenhado pela burocracia de linha de frente.

A intensidade com que diversos autores aceitam a premissa de que a burocracia de linha de frente é a verdadeira formuladora das políticas públicas deu origem a duas versões bottom-up distintas. As versões bottom-up mais radicais apresentam a seguinte lógica: a) as atividades executadas pela burocracia de linha de frente são intangíveis e condicionadas pelo conteúdo de cada interação com o usuário; b) a intangibilidade da atividade e a ausência de controles efetivos proporcionam amplos espaços de autonomia para a linha de frente; c) este excesso de autonomia inviabiliza a capacidade dos políticos e superiores hierárquicos de direcionar a atuação da linha de frente de acordo com os objetivos estabelecidos; e d) consciente desta autonomia a burocracia de linha de frente pode atuar conforme outros imperativos ao invés daqueles definidos pelos políticos, gerando variabilidade e imprevisibilidade para as políticas públicas. Ou seja, segundo esta linha, a perspectiva top- down é inviável na medida em que a implementação está absolutamente condicionada à autonomia e à discricionariedade da burocracia de linha de frente.

A aplicação prática da lógica destacada acima aos casos de reformas gerenciais da educação leva à suposição de que as mudanças promovidas pelo alto escalão governamental não surtiriam o efeito desejado em razão da cultura ocupacional dos professores que pregam a autonomia profissional e a não interferência dos políticos na sala de aula. Esta linha de interpretação, no entanto, parece não encontrar amparo na realidade, visto que são evidentes as influências vindas de forma top-down mesmo em políticas caracterizadas pelos amplos espaços de autonomia da burocracia de linha de frente (WINTER, 1990).

Já versões bottom-up mais sofisticadas enfatizam a noção de que a ação implementadora depende, em grande parte, da busca de compromissos entre os vários atores

atuantes. Assim, diferente da posição de Michael Lipsky de que na prática é a burocracia de linha de frente quem formula as políticas públicas durante a implementação, a premissa de Susan Barrett e Michael Hill é de que tal processo é marcado por uma interação contínua entre alto escalão, níveis intermediários e linha de frente:

(...) our focus on policy implementation highlights a particular range of interactions in which one set of actors is actively trying to influence or change the behavior of others to get policy implemented; and others are responding according to whether the desired action fits in with or furthers their own interests (BARRETT e HILL, 1984, p. 230).

Ou seja, assim com Michael Lipsky, Susan Barrett e Michael Hill também veem os amplos espaços de autonomia da burocracia de linha de frente como uma condição inevitável de certas políticas públicas. Mas, diferente da posição de Lipsky, as autoridades têm a alternativa de barganhar compromissos com estes profissionais a fim de obter sucesso com a implementação da política. Esta versão, diferente da anterior, ainda enxerga a possibilidade de o alto escalão governamental direcionar a atuação da linha de frente mesmo quando esta, a princípio, não parece disposta a atuar de forma consistente com os anseios do núcleo do governo. Ou seja, ela não é incoerente com as premissas top-down.

Uma série de estudos empíricos sobre a atuação da burocracia de linha de frente apareceram desde a obra seminal de Michael Lipsky. A pesquisa de Meyers et al (1998), que retrata uma tentativa de reforma no sistema de assistência social na Califórnia, é um bom exemplo de que muitas vezes o governo eleito é incapaz de modificar o comportamento da linha de frente segundo as suas intenções. Assim, apesar dos esforços políticos empreendidos para modificar o sistema de concessão de benefícios assistenciais, principalmente através da intensa comunicação dos novos objetivos da política pública, a burocracia de linha de frente continuava a se comportar de acordo com os antigos objetivos. May e Winter (2007), por sua vez, identificaram que a atitude, o conhecimento e a compreensão dos objetivos da política pública pela burocracia de linha de frente foram mais determinantes para o sucesso da implementação de reformas na política governamental de recolocação profissional na Dinamarca do que a atuação do alto escalão e dos gestores intermediários. Ambas as pesquisas confirmam, de certa forma, a tese de Lipsky de que a política pública é influenciada, em grande parte, pela atuação da linha de frente.

Já a pesquisa de Hillary Loeb, Michael Knapp e Ana Elgers (2008) sobre a resposta dos professores à reforma gerencial na gestão da educação no estado de Washington não confirmam a tese de Lipsky, uma vez que os esforços empreendidos por lá sugerem:

(...) that the state‟s program of high student learning standards, aligned assessment and an accountability system has shaped teachers‟ instructional practice and their students‟ learning in ways that the state‟s reform theory assumes (LOEB et al, 2008,

p. 1).

Ou seja, coerente com a tese top-down, a reforma foi efetivamente implementada pelos níveis intermediários e professores em Washington. A dinâmica desta reforma apresenta maior coerência com aquela sugerida por Susan Barrett e Michael Hill do que aquela derivada dos argumentos de Michael Lipsky. A semelhança entre as estratégias de reformas gerenciais da educação suscita a hipótese de que o alto escalão governamental é capaz de alterar as práticas dos professores de acordo com a teoria causal que está por trás das reformas gerenciais na educação.

Outra questão relevante em se tratando de burocracia de linha de frente é em que medida a ideologia e as normas profissionais influenciam a sua forma de atuar e, consequentemente, o desempenho organizacional. Alguns pesquisadores sugerem que normas profissionais constituem um incentivo mais poderoso para o desempenho profissional do que as diretrizes da política ou a atuação da supervisão porque elas formam um pano de fundo que interfere em como a burocracia de linha de frente interpreta e traduz diretrizes, objetivos e demandas dos políticos e gestores em ações concretas (MAYERS e VORSANGER, 2003). Jodi Sandfort (2000), por exemplo, avalia que a aceitação ou não das iniciativas promovidas pelo alto escalão dependiam em que medida elas eram congruentes ou conflitavam com as crenças e valores compartilhados pela burocracia de linha de frente. Quando a linha de frente interpretava as iniciativas como ilegítimas ou desconectadas da realidade, ela passava a perseguir outros objetivos que muitas vezes se opunham aos esforços empreendidos pelo governo. Já quando as iniciativas eram coerentes com as normas e valores da linha de frente, esta atuava de forma consistente com os objetivos da política.

A dificuldade em controlar e direcionar a atuação dos professores no sentido pretendido pelas reformas na gestão da educação pública gera questionamentos quanto aos efeitos do desalinhamento entre a cultura ocupacional e os objetivos e estratégias estabelecidos pelo alto escalão governamental. Dada a natureza da função docente, talvez uma estratégia de longo prazo voltada a modificar a cultura ocupacional dos professores seja uma política complementar capaz de potencializar os efeitos das reformas gerenciais na educação.

A interpretação preliminar quanto à atuação da burocracia de linha de frente na implementação das reformas gerenciais na educação é de que a cultura ocupacional dos

professores conflita com os objetivos e as estratégias formuladas pelo alto escalão. As dificuldades e os problemas que emergem na ponta da cadeia de implementação, nos casos de Implementação Política, tornam necessários a presença de um conjunto de atores do nível intermediário, alinhado com os propósitos da política, que esteja em contato direto com os professores e que desempenhe uma gama diferente de funções em relação àquelas exercidas pelo alto escalão.

3.2.4 A Atuação dos Níveis Intermediários na Implementação: Intermediação e