O primeiro modelo do sistema de comunicação – o modelo matemático da comunicação – foi desenvolvido em 1949 por Shannon e Weaver, que definiram a comunicação como um processo simples, sequencial e linear através do qual a informação era transmitida. Este sistema compunha-se de quatro elementos: emissor, receptor, mensagem e canal (Kikoski 1993). Neste quadro, a comunicação eficaz tem lugar quando a mensagem é compreendida, isto é, quando é claramente enviada e recebida. Daqui deriva que a comunicação consiste tanto no acto de comunicar como nos actos de compreender e de ser compreendido (Horan 1976).
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Partindo deste modelo matemático, Berlo propôs em 1960 um modelo que incorpora a função de “feedback” e explicita as capacidades de codificação e descodificação do emissor e do receptor. Este modelo abre a possibilidade de trabalhar com mensagens de diferentes culturas e com mensagens mais complexas dentro de uma cultura, por exemplo, a linguagem não-verbal (Kikoski 1993). Daqui emerge a necessidade de considerar outro elemento que permita ao receptor descodificar as mensagens: o código ou contexto.
É fundamental salientar que a comunicação é um processo bidireccional que envolve a troca de informação, não podendo o destinatário ser visto como receptor passivo que descodifica uma determinada mensagem da forma que o emissor considera como correcta. Pelo contrário, o receptor é activo e age perante as mensagens recebidas. As mensagens estimulam diversas opiniões e respostas comportamentais entre os vários grupos sociais e esta noção tem de ser incorporada nas estratégias de comunicação das organizações públicas (Smith e McCloskey 1998).
Se as organizações públicas emitem mensagens sobre si próprias em quase tudo o que fazem, é vital compreender o que se entende por “mensagem”: trata-se da imagem corporativa que uma agência projecta para o público sobre si própria, sobre os seus valores e sobre as suas atitudes (Pullen 1992).
Uma vez definido este conceito, importa distinguir os vários tipos de mensagens de que se compõe a comunicação do sector público, quer ao nível das mensagens enviadas, quer ao nível das recebidas (Pullen 1992). As mensagens enviadas enquadram-se em duas categorias: as que dizem respeito à organização enquanto tal e que, seguindo a terminologia de Villafañe (1999) poderíamos classificar de “comunicação empresarial”; e as que concernem aos seus produtos ou resultados, um tipo de comunicação mais próximo da comunicação comercial, na mesma terminologia de Villafañe (1999). Enquanto as mensagens de teor corporativo contribuem para a formação de impressões junto dos públicos, as mensagens sobre produtos são moldadas pela política da
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organização e subordinam-se às mensagens corporativas, embora, se forem negativas, possam alterar rapidamente a imagem corporativa construída. No quadro das mensagens enviadas, o sector público deve prestar especial atenção a determinadas partes interessadas e dar prioridade a determinadas relações externas que são estratégicas. A mais importante delas é com o ministro que tutela o serviço, pelo que os gestores públicos devem ter em atenção o possível impacto que as mensagens que enviam podem ter sobre o ministro a quem reportam e o próprio governo em geral. Quanto às mensagens recebidas, Pullen (1992) distingue entre as que a administração pública recebe ao analisar o ambiente que a rodeia para compreender as tendências mais evidentes, e as que recebe de clientes e partes interessadas específicas.
Pullen (1992) propõe uma tipologia de mensagens críticas às quais as organizações públicas devem ter particular atenção e que se repartem em quatro categorias. Cada tipo de mensagem pode lançar na esfera pública um determinado assunto, que causa impacto na sociedade e deve ser gerido. As mais importantes relacionam-se com assuntos que podem ter impacto legislativo. Outro conjunto importante é o das mensagens referentes à relação entre a organização e os líderes políticos, devendo os serviços públicos estar atentos às mensagens que possam despoletar discussões sobre a influência do governo. No longo prazo, é fundamental gerir as mensagens relacionadas com a tarefa central que a legislação atribui ao serviço em questão, pois é da forma como a organização desempenha esta função que advém a sua credibilidade. Finalmente, mensagens relacionadas com processos administrativos aparentemente inócuos podem gerar problemas, por exemplo, o recrutamento de pessoal ou gastos não correctamente previstos. Importa referir que, ao longo do tempo, a percepção de um organismo público por parte dos cidadãos pode levar ao estabelecimento de patamares de tolerância, que variam consoante a área de actividade desse organismo. Os assuntos que as mensagens lançam na esfera pública podem migrar de uma categoria para outra: um acontecimento de ordem administrativa pode transformar-se num problema de credibilidade.
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Ao abordar a questão das impressões geradas no público, Pullen (1992) salienta a importância da percepção dos cidadãos em relação às mensagens transmitidas pelos organismos públicos e a forma como essa percepção determina a credibilidade desses organismos. A percepção do cidadão é particularmente difícil de alterar e exige recursos avultados de que as organizações públicas raramente dispõem, além de que podem também não ter poder legal para lançar campanhas visando alterar a percepção que os cidadãos têm do seu trabalho. Neste contexto, a confiança dos cidadãos nas instituições emerge como um factor essencial e encontra-se em queda (Löfstedt 2004). Entre o início dos anos 80 e meados dos anos 90, a confiança do público nas instituições parlamentares caiu significativamente em vários países europeus (Newton e Norris 2000). Cabe assinalar que a confiança é muito mais fácil de destruir do que de construir (Slovic 1993). A este propósito, note-se que o envolvimento dos cidadãos e outras partes interessadas no processo de decisão política induz maior confiança por parte destes, por dois motivos essenciais: ao participarem no processo de decisão política desde o seu início, os cidadãos e as outras partes interessadas desenvolvem uma sensação de “posse” desse processo (Schelling 1960); se souberem que os políticos tomam nota das suas preocupações, estes grupos sentem-se ouvidos e torna-se mais provável que aceitem uma decisão (Renn, Webler e Widemann 1995).
Merece particular atenção a ideia de que a gestão da comunicação pode ser feita com base nos conceitos de “consenso”, “controvérsia” e “desvio” propostos por Hallin (1986), que divide o discurso público em três esferas concêntricas de influência e atenção. Na mais interna, a do consenso, concentram-se os assuntos sobre os quais há acordo generalizado na sociedade. Na da controvérsia legítima, residem os assuntos quotidianos, que são resolvidos pelos serviços públicos. Na mais externa, a do desvio, incluem-se os assuntos em relação aos quais não existe apoio público significativo. O desafio do gestor público em termos de comunicação, conclui Pullen (1992), é
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conseguir associar a sua organização a assuntos em torno dos quais há amplo consenso e tentar mover os assuntos contidos nas restantes esferas para a do consenso.
Para sintetizar, podemos recorrer à tipologia proposta por Burton (1999). Reforçando a importância das estratégias de comunicação no sector público, este autor distingue entre as que visam influenciar desejos, as que visam influenciar percepções e as que visam influenciar o comportamento. Em paralelo, nota que geralmente estas estratégias são usadas com três objectivos: promover um serviço ou transmitir uma mensagem comportamental da mesma forma que o fazem as empresas privadas; promover um serviço junto daqueles que têm poder para impedir a prestação do mesmo, mas não beneficiam dele directamente; e divulgar os benefícios dos programas públicos junto daqueles que se lhes podem opor e que têm poder de os bloquear, como os legisladores. No presente trabalho, colocaremos a ênfase nas mensagens destinadas a alterar comportamentos.