1.4 Resepsjon
1.4.1 Om Peer Gynt
sobre a região Nordeste
Edgard Porto
Introdução
Sem pretensão de ser rigoroso nos limites temporais, muito menos de repensar a história das políticas nacionais de desenvolvimento, podemos dizer que os procedimentos dos governos no Brasil são muito diferenciados antes e depois do processo de mundialização dos fluxos socioeconômicos.
As políticas estatais do pós-guerra do final do último governo Vargas, passando pelos governos de Kubitschek e de toda a fase dos governos militares, até o final da década de 1980, apesar de apresentarem posturas diferenciadas em vários aspectos, tinham importantes traços comuns, até mesmo quanto ao seu recorte regional.
Na década de 1950, o desafio era promover a horizontalização da economia, tirando atraso na presença de meios de produção e de básicos em relação aos países desenvolvidos. Variadas e articuladas iniciativas foram tomadas para incentivar os parques industriais, os quais viabilizaram a produção de máquinas e equipamentos e a produção de bens de consumo durável. Concomitantemente foram criados os elementos de infra-estrutura de circulação, permitindo que, posteriormente, auxiliasse a descentralização da produção do Sudeste para ocupar novas regiões do Brasil, entre estas, o Nordeste brasileiro. Tal ímpeto, inserido num ambiente internacional favorável à expansão da economia mundial, induziu as políticas nacionais de desenvolvimento a lançar mão da criação de instituições gestoras regionais, a exemplo do Banco do Nordeste do Brasil (BNB) e da Superintendência de Desenvolvimento do Nordeste (Sudene), e seus incentivos fiscais e
financeiros; e a criação de empresas estatais como a Petróleo Brasileiro S/A (Petrobrás), a Companhia Siderúrgica Nacional (CSN), a Centrais Elétricas Brasileiras S/A (Eletrobrás), entre outras (OHLWEILLER, 1986).
Ora, por várias razões, este esforço iria exigir a presença do Estado numa dimensão jamais vista. A principal delas é que todo aquele parque industrial nascente iria necessitar de um largo setor produtor de básicos e de uma malha de equipamentos de infra-estrutura que, no tempo, nenhum grupo privado tinha interesse ou condições – pelo porte inicial destes, diante da magnitude dos investimentos e da incerteza de retorno a curto e médio prazo (gastos em prospecções etc.) – de implantar. Diante disto, só ao Estado, que socializa custos, caberia arcar com tais ônus. Daí a emergência, em série, das empresas estatais, e da máquina técnica de planejamento, entre tantas outras funções próprias de um Estado fadado a alavancar aquela modalidade de ciclo de desenvolvimento que buscava cobrir uma larga defasagem histórica. Assim, nos termos historicamente colocados, a presença de Estado, inclusive como produtor de mercadorias, era imprescindível e insubstituível (PORTO; CARVALHO, 1990).
Com a mundialização da economia, modificam-se os processos produtivos, são modificados os procedimentos de atuação dos Estados em potencializar o desenvolvimento e tudo isso altera as políticas regionais em seus métodos e em suas capacidades de intervenção. É nesta fase que este trabalho se concentra, sem deixar de destacar e considerar nas análises o importantíssimo legado da fase anterior, o qual, sem dúvida, ainda exerce papel significativo no ambiente social, físico e econômico na atualidade brasileira.
Mas a partir dos anos 1990 o governo Collor/Itamar Franco toma medidas relativamente radicais em relação ao capital externo, e expõe a economia brasileira à competitividade internacional. Dessa forma, reduz o papel do Estado no processo de desenvolvimento, com reflexos diretos nas políticas regionais, onde foram praticamente destruídas as agências responsáveis pela sua gestão. Em continuidade ao processo de adaptação da economia brasileira aos rigores da mundialização dos fluxos, inaugura-se um novo método de atuação estatal nas políticas de desenvolvimento regional.
Baseado na constatação da importância da logística nas trocas de mercadorias entre as distintas regiões do mundo e na identificação da necessidade do Brasil em implantar uma rede de ligações intermodais para articular regiões brasileiras com regiões de outros países, o governo de Fernando Henrique Cardoso (1995/1998-1999/2002) adotou uma série de políticas de desenvolvimento. Os investimentos públicos e privados foram apresentados e concatenados sob uma única visão de desenvolvimento. Nesta, a partir da logística de transporte, surgia como conseqüência uma política de desenvolvimento com significativo reflexo regional diferenciado por parcelas do território brasileiro. Assim, surgiram os Eixos Nacionais de Integração e Desenvolvimento, com um modelo de gestão concentrado, prioritariamente, nos gerentes de programas e não em instituições regionalizadas (BRASIL, 1999).
Embora o governo Lula não tenha apresentado um programa nacional de desenvolvimento, articulado territorialmente e com caráter executivo; grande parte dos projetos elencados nos Eixos Nacionais de Integração e Desenvolvimento tenham sido incorporados no programa no Plano Plurianual (PPA) 2004-2007, nas prioridades e metas para 2006 e na Parceria Público Privado (PPP), e a imprensa anuncie constantemente o interesse de investidores nacionais e internacionais em projetos de corredores de transportes baseados nos seus enunciados, o tema dos eixos está incorporado na gestão Lula, mesmo com ressalvas.1
Além disso, os estudos sobre a Iniciativa de Integração Regional da América do Sul (IIRSA), que significa traçar os Eixos de Integração e Desenvolvimento numa escala sul-americana, estão em pleno desenvolvimento e com apoio governamental. O governo federal oferece provas incontestes do seu apoio ao projeto IIRSA, seja pela presença do presidente Lula em suas reuniões, ou quando expõe a visão (Plano Brasil de Todos) de que
cada vez mais o destino das regiões depende de uma dimensão
1 Disponível em:<http://www.planejamento.gov.br/http://www.planejamento.gov.
br/>arquivos_down/sof/lei/ anexos_ldo_11178/AnexoI_Metas_Prioridades.pdf; e http:// www.planejamento.gov.br/ planejamento_investimento/conteudo/noticias/ppp.htm>. Acesso em: 04 out. 2005.
nacional e crescentemente relacionada à América do Sul e ao conjunto da dinâmica internacional. Isto muda o enfoque do planejamento e do desenvolvimento exclusivamente nacional e implica uma estratégia de fortalecimento e de integração das logísticas de infra-estrutura na América do Sul.2
O IIRSA, como veremos mais adiante, expande espacialmente a política dos eixos a uma escala sul-americana. Portanto, como podemos concluir, a concepção dos eixos é a que, na prática, vem comandando os investimentos em infra-estrutura no país. Mais do que isso, pela sua dimensão, trata-se da política resultante no maior impacto regional no Brasil e em toda a América do Sul.3
Entretanto, concomitantemente a isso, o programa oficial de desenvolvimento regional, apresentado publicamente pelo governo federal, traz uma concepção muito diferenciada, tanto em conceito quanto nos impactos sobre as distintas parcelas do território nacional.4
Este trabalho de pesquisa faz uma avaliação crítica sobre os dois conceitos de política regional para o Brasil e seus efeitos para o Nordeste brasileiro, e aborda o problema em quatro momentos. Nesse intuito, metodologicamente, observaremos os dados e as justificativas contidas nos discursos oficiais, e também levaremos em consideração os relatórios de estudos prospectivos elaborados para os ministérios e órgãos de governo que deram origem aos projetos finais, assim como identificaremos as ações que efetivamente estão sendo realizadas. Neste último caso, o comportamento traduzirá as políticas possíveis de ser absorvidas pela realidade, seja em decorrência de maior ou menor indução estatal, isto é, pelo descompasso entre a realidade socioeconômica e o planejamento governamental. Dessa forma, o propósito é reconhecer as intenções estratégicas fundamentais e as
2 Disponível em <http://www.planobrasil.gov.br/texto_base.asp?cod=5>. Acesso em: 4
out. 2005.
3 Disponível em <http://www.iirsa.org/BancoConocimiento/L/lb04_cartera_de_ proyectos_
iirsa_2004/ lb04_cartera_de_proyectos_iirsa_2004.asp?CodIdioma=ESP. Acesso em: 4 out. 2005.
4 Disponível em: <http://www.integracao.gov.br/programas/index.asp>. Acesso em: 4 out.
transformações exigidas pelo ambiente político partidário – que podem servir apenas para a construção de discursos, razão pela qual se torna indispensável a aferição da sua efetiva execução.
A seção inical traz duas análises significativas e que vão fornecer suporte teórico para as considerações críticas desenvolvidas nas seções seguintes. A primeira análise expõe uma visão do papel do recorte territorial de um plano de desenvolvimento e a segunda explica e justifica a importância da integração regional pela logística de transportes.
Na segunda seção discutimos o modelo de integração oriundo da política dos Eixos Nacionais de Integração e Desenvolvimento, buscando identificar o quanto ele ainda está presente na atualidade.5 Comentamos sobre os princípios ou base para a escolha do modelo de indução nacional do desenvolvimento (com base nos eixos) e os rebatimentos das suas políticas e projetos sobre as distintas regiões brasileiras, com ênfase para o Nordeste do país.
Na seção seguinte, nossa discussão se volta para desvendar a verdadeira política regional brasileira e seus resultados sobre a realidade. Neste momento relacionamos a Política Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR), posta recentemente à discussão pelo governo federal, com os investimentos previstos pelos projetos de logística dos Eixos Nacionais de Desenvolvimento, compreendendo suas convergências e divergências e suas repercussões sobre o território nacional, em particular sobre o agronegócio e os setores mais destacados do Nordeste brasileiro.
Concluímos com comentários sobre as tendências do desenvolvimento regional brasileiro e seus reflexos sobre o Nordeste, avaliando as possibilidades diferenciadas de repercussão regional das políticas dos eixos e o PNDR. Tudo isso ancorado por uma abordagem teórica que explica as características atuais dos movimentos de mundialização dos fluxos socioeconômicos.
5 Ver relatórios apresentados pelo Consórcio Brasiliana ao Banco Nacional de Desenvolvimento
Econômico e Social (BNDES); ao Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio e ao Ministério do Orçamento e Gestão do governo federal, durante o ano de 1997: Sumário Executivo do Relatório Final, Caracterização e Análise dos Eixos; Visão geral de tudo; e Seminário de Salvador.