Há uma vertente de estudiosos que têm na análise dos setores produtivos o seu principal objeto de investigação, são os denominados “setorialistas” (DAVIS ,1998). Um dos principais expoentes da análise setorial é Michael Shafer, autor do artigo Winners e Losers,
de 1994. Nesse estudo, Shafer (1994) afirma que o desempenho econômico de um país está intimamente vinculado ao setor produtivo predominante na economia, seja mineração, agronegócios, indústria leve, ou pequena agricultura, entre outros. Ele relaciona a dinâmica econômica ao tipo de especialização setorial desenvolvido pelo país. A sua análise é baseada em dados empíricos de quatro países, cujos setores produtivos dinâmicos estão descritos no Quadro 6.
país setor (atividade econômica predominante)
Zâmbia mineração (cobre)
Sri Lanka agronegócios
Costa Rica pequena agricultura
Coréia do Sul indústria leve
Quadro 6: Países e seus setores produtivos predominantes, selecionados por Shafer
Fonte: Shafer (1994)
Neste estudo comparativo, Shafer (1994), considera quatro variáveis-chave: intensidade de capital31, economia de escala32, flexibilidade da produção33 e flexibilidade dos ativos de produção34. A partir da combinação dessas variáveis, ele idealiza dois tipos de estruturas setoriais: 1) setor “high/high”, caracterizado por alta intensidade de capital, alta economia de escala, alta inflexibilidade de produção e alta inflexibilidade nos ativos (mineração, agronegócios) e 2) setor “low/low”, marcado pelo oposto, ou seja, por baixa intensidade de capital, baixa economia de escala, baixa inflexibilidade de produção e baixa inflexibilidade nos ativos (indústria leve, pequena agricultura) (SHAFER, 1994, p. 10).
Conhecer essas combinações é importante porque elas revelam as diferentes estruturas e competências do Estado e sua conseqüente capacidade de promover (ou não) a necessária reestruturação em sua base produtiva, para não ficar dependente exclusivamente da atividade mineral. Assim, a possibilidade de empreender a reestruturação econômica é uma condição fundamental para os setorialistas. De acordo com Shafer,
Reestruturação significa um esforço deliberado do Estado para realocar recursos e reorientar a atividade econômica por intermédio das mudanças na composição setorial da economia, com o objetivo de reduzir a vulnerabilidade do país aos riscos associados ao principal setor exportador,
31
Elevada participação relativa do capital (ativos fixos, máquinas, equipamentos, instalações etc.) na composição da produção.
32 Ocorre quando a expansão da capacidade produtiva de uma indústria causa um aumento dos
custos totais de produção menor que, proporcionalmente, os do produto; como resultado, os custos médios de produção caem, a longo prazo.
33 É a capacidade de realizar mudanças de curto prazo nas condições de oferta, por intermédio da
variação dos níveis de produção.
34 Se refere aos recursos (instalações) típicos de um setor, infraestrutura de apoio, destreza da força
ou ampliar e assegurar oportunidades presentes em outros setores, ou ambos. (SHAFER, 1994, p. 11).
Além de aspectos econômicos, as referidas combinações envolvem aspectos políticos que se refletem na distribuição (interna e externa) de poder e na formatação do conjunto dos atores sociais (SHAFER, 1994).
Shafer (1994), avalia o desempenho das economias a partir de duas dimensões (internacional e nacional) e seis categorias: 1) estrutura de mercado e estratégia setorial, 2) governabilidade (maleabilidade de reestruturação), 3) capacidade absoluta de gerenciar os setores produtivos, 4) capacidade de ação coletiva dos atores sociais, 5) autonomia e 6) capacidade relativa para promover a reestruturação produtiva. O Quadro 7, a seguir,é uma síntese das possíveis relações entre essas categorias e o setor produtivo dinâmico (high/high ou low/low. Mostra também como essas relações se refletem sobre as estruturas sociais e governamentais e, por conseguinte, como influenciam a capacidade de promover a desejável reestruturação da base produtiva.
efeitos sobre a possibilidade de implementar mudanças categoria definição
setor high/high setor low/low
estrutura do mercado internacional e estratégia social Possibilidade de acesso estável ao mercado internacional e de reestruturar a atividade econômica.
Altas barreiras para entrar; mercado oligopolista, dominado por multinacionais; tendência de apogeu e crise (boom na bust). As firmas nacionais ficam em
desvantagem e os governos não podem ajudá-las, pois estão sujeitas à volatilidade dos mercados. Para escapar da crise, é necessário realizar mudanças na base setorial.
Não há barreiras à entrada; mercado altamente competitivo; pouca participação das
multinacionais. As margens de lucro são pequenas, mas as empresas das economias
subdesenvolvidas podem competir em pé igualdade com as
economias ricas. A reestruturação requer
desenvolvimento e diversificação, e não mudanças radicais.
governabilidade
Possibilidade de uma boa gestão no processo de reestruturação da base econômica.
A inflexibilidade impede que o setor responda rapidamente aos sinais de mercado. Crises assolam o mercado, provocam aumento da demanda pela ajuda das receitas públicas.
A flexibilidade na produção permite ajustes nos períodos de crise.
capacidade absoluta Possibilidade de o Governo captar renda e gerir os setores produtivos. O Governo se especializa em taxar, monitorar, regular e promover poucas grandes firmas, deixando em aberto a competência de fazer o mesmo com outros setores, o que limita a capacidade de reestruturação.
O grande número de empresas pequenas e diversificadas contribui para a flexibilidade de o Governo captar rendas, monitorar, regular e promover essas diversas
atividades. capacidade de
ação coletiva dos atores sociais
Possibilidade de os atores sociais empreenderem ações coletivas.
Facilita a ação dos profissionais das poucas grandes companhias.
A ação coletiva de firmas ou trabalhadores é pouco provável, devido à dispersão das firmas.
autonomia Possibilidade de tomada de decisão isenta e independente, por parte de Governo. Os líderes têm pouca autonomia para tomar decisões em prol da reestruturação de seus setores por causa do forte grupo de influência (concentrado).
Os líderes têm grande autonomia para tomar decisões em prol da reestruturação de seus setores, por causa do fraco grupo de influência (pulverizado). capacidade relativa Possibilidade de autonomia e capacidade institucional para atuar e promover a reestruturação em momentos de crise.
O Governo tem deficiências (e nenhuma liderança) para realizar a reestruturação que não coincida com os interesses do setor líder. A inflexibilidade de produção e dos ativos piora a crise.
O Governo tem melhores perspectivas para realizar a reestruturação. A flexibilidade de produção e de ativos ameniza a crise.
Quadro 7: Categorias utilizadas na análise setorial de Shafer e os seus efeitos sobre a reestruturação da base produtiva.
Fonte: Baseado em Shafer (1994)
A maneira como essas categorias se relacionam com o setor predominante (high/high ou low/low) define as reais possibilidades de fortalecimento e de diversificação de uma economia. No entanto, o autor adverte que estas possibilidades dependem também de ações e do desempenho do Governo. Ou seja, a especialização setorial modela uma determinada estrutura de governo que, por sua vez, tem características próprias, que estão vinculadas ao setor dominante. Essa estrutura poderá facilitar ou dificultar a capacidade de
reestruturação produtiva, que é de importância crucial para evitar o colapso das economias extrativas, conforme esquema a seguir:
especialização setorial → estruturas de governo → capacidade de reestruturação
A conclusão é de que os setores low/low são mais flexíveis, mais suscetíveis aos ajustes, mais favoráveis às ações coletivas. Eles possibilitam aos governos melhores perspectivas de realizar a reestruturação; os setores high/high apresentam condições opostas.
De acordo com Shafer (1994), os setores geram diferentes arranjos institucionais que, por sua vez, regulam a distribuição dos ativos fixos, das instituições financeiras, das agências regulatórias, além de definirem a identidade política dos grupos sociais aos quais estão relacionados. Acrescenta que o grau de dificuldade para que uma economia promova a sua reestruturação produtiva é maior em setores “ampla e profundamente institucionalizados”, como ele considera que é o setor mineral.
Quanto ao setor mineral, Shafer (1994) sugere que até mesmo os governos mais responsáveis e perspicazes de economias mineiras já partem em desvantagem na “corrida” rumo ao desenvolvimento. Isso acontece porque o setor mineral e os seus componentes moldam a capacidade institucional do Estado para monitorar, regular e dirigir a atividade econômica, de tal forma que incapacitam os líderes de formular e implementar políticas adequadas para a reestruturação necessária.
A mineração é considerada por Shafer (1994) um setor inflexível, porque requer infra-estrutura própria (estradas, portos, energia, eletrificação etc.) e investimentos especializados em capital físico e em capital humano, que depois não podem ser diretamente empregados em outras atividades produtivas. Shafer (1994) afirma que a inflexibilidade para reestruturar a economia mineral, inserida em uma economia global e volátil, conduz à incapacidade governamental para responder rapidamente às crises de mercado que ocorrem por causa da flutuação dos preços das commodities minerais. Isto faz com que, freqüentemente, o Estado tenha que prestar socorro às companhias mineradoras, por causa da inaptidão do setor mineral para administrar esses riscos.
Shafer (1994), defende o desenvolvimento conduzido pelo Estado, mas admite que, devido às políticas de grupos de interesse, o Estado só é capaz de promover políticas sábias quando a economia é envolvida em produção caracterizada pela baixa intensidade de capital, baixa economia de escala, elevada flexibilidade de produção e pelo uso de
fatores produtivos que podem ser usados indistintamente por quaisquer setores que não aqueles considerados específicos de um setor.
Snider (1996)35 apud Davis (1998), segue a mesma linha de Shafer (1994). Para ele, a mineração conduz muito mais ao atraso do que ao desenvolvimento, em razão das debilidades das políticas de uso das rendas geradas pela mineração. No seu ponto de vista, um governo forte pode induzir a um rápido crescimento econômico, porém a especialização na produção mineral enfraquece o poder do Estado. O seu raciocínio é de que há baixo incentivo a tributar em uma economia extrativa. Um governo fraco tem uma baixa capacidade de tributar. Essa baixa capacidade resulta e, ao mesmo tempo, provoca acomodação de não taxar outros setores produtivos da sociedade, por causa da magnitude das rendas minerais. Porém, essa conduta enfraquece os go vernos, principalmente nos momentos de crise. As seguras e fartas rendas provenientes da mineração inibem a capacidade de os governos extraírem mais impostos da população. Em tempos de crise, essas economias ficam em desvantagem, porque são menos capazes de mobilizar os recursos humanos e materiais necessários para enfrentar as ameaças externas.
A análise de Karl36 (1997) apud Davis (1998), mescla elementos de Shafer (1994) e de Snider (1996). As rendas mineiras que fluem para o governo favorecem o esbanjamento do gasto público em programas sociais e de infra-estrutura, resultando em um Estado fraco ou “politizado”. No momento de redução das reservas e das rendas mineiras, estes padrões de gastos persistem, provocando dívida e causando déficit público. Como o estado é incapaz de reformar a economia durante o declínio do ciclo econômico, a situação social, política, e econômica se deteriora. Na visão de Karl, a extração do petróleo é a principal causa da revolução no Irã, dos súbitos golpes militares na Nigéria, das crises de democracia na Venezuela e da ameaça de guerra civil na Argélia, entre outros exemplos.
Para Auty37 (1994) apud Davis (1998), todos os países em desenvolvimento têm uma elevada propensão a administrar mal o desenvolvimento econômico. Snider (1996) compartilha de visão semelhante, de que governos dos países pobres têm uma tendência de atuar como protetores ou provedores de favores, e não como organizadores de energias produtivas da sociedade.
35 SNIDER, L.W. Growth, Debt, and Politics: Economic Adjustment and the Political Performance of
Developing Countries. Westview Press: Boulder (CO), 1996.
36 KARL, T. L.The Paradox of Plenty: Oil Booms and Petro-States. University of California Press:
Berkeley (CA), 1997.
37 AUTY, R. M. Industrial policy reform in six large newly industrializad countries: the resource curse
Com considerável determinismo, cada uma das análises precedentes vê na abundância mineral o motivo para o mau desempenho econômico das economias de base mineradora, por causa da incapacidade estatal de gerenciar os seus recursos minerais e, principalmente, as suas rendas minerais. Shafer (1994) é provavelmente o mais pessimista e determinista, enquanto Karl (1997), citando a Noruega como um exemplo, afirma que os produtores de minerais podem escapar da degradação econômica se tiverem instituições políticas fortes e consistentes, desde o instante em que as reservas minerais forem descobertas.
As políticas indicadas para evitar o colapso das economias de base mineira são aquelas que buscam diminuir o peso relativo da produção mineral, ou seja, que promovam a diversificação produtiva. Auty (1994), recomenda usar as rendas mineiras para diversificar rapidamente a base produtiva dos setores não-mineiros. Afirma que "o setor mineral não deveria ser considerado como a coluna vertebral da economia; ao invés disso, ele deveria ser visto como um bônus que permite acelerar o crescimento econômico e promover mudanças estruturais saudáveis na economia" (AUTY, 1993, p. 258), enquanto " [o governo] prudente pode evitar as armadilhas políticas” (AUTY, 1994, p. 24). No entanto, o próprio Auty reconhece que predomina muito mais o mau uso das rendas mineiras e que, na média, os governantes não têm se mostrado capazes de evitar as armadilhas associadas à dependência mineral.
Em síntese, para a análise setorialista, o lento ou rápido desempenho econômico é intermediado pelo governo que, por sua vez, pode ser forte ou fraco. Governos fortes têm capacidade para implementar boas políticas, que resultam num desenvolvimento rápido. Governos fracos são incapazes de realizar as políticas necessárias para a reestruturação produtiva e as suas ações acabam resultando em um fraco desenvolvimento econômico. Nas análises setorialistas, a produção mineral está majoritariamente associada a governos fracos e, portanto, ao desenvolvimento lento, conforme Figura 2.
Figura 2: Influência de setores produtivos sobre o desempenho governamental e as possibilidades de desenvolvimento econômico
Fonte: Davis (1998, p. 221) Produção Mineral Manufatura Leve Governo Fraco Governo Forte Desenvolvimento Lento Desenvolvimento Rápido
A pergunta que emerge da análise setorialista é a seguinte: por que alguns governos adotam boas políticas e outros adotam políticas ruins? O que faz um governo forte ou fraco? Pare esse tipo de análise, a resposta está ligada ao tipo de setor produtivo predominante na economia e à capacidade deste setor de influenciar a moldagem do governo.
Para fugir da “maldição dos recursos”, os setorialistas sugerem diversificar e impulsionar a economia em direção aos setores vencedores e suprimir os setores perdedores. A mineração é considerada um dos setores perdedores. Porém, a pergunta de como pode um governo fraco suprimir um setor minerador poderoso, mesmo que perdedor fica sem resposta.