1 Introduction
1.2 Patient participation in transitional care
54 O delicado equilíbrio de forças que se estabeleceu no âmbito do Governo Fernando
Henrique Cardoso no que toca às propostas reformistas lideradas pelo MARE é descrito por Rezende (2004), com a evidenciação do que o autor chama “padrão dual de cooperação”, que tinha em conta estivessem as propostas reformistas sintonizadas com o ajuste fiscal ou com a mudança institucional. A reação culminou por se organizar contra a mudança, com as agências de controle (Ministério da Fazenda e Ministério do Planejamento e Orçamento) induzindo uma resposta não-cooperativa das demais pela via do controle orçamentário.
O Plano Diretor da Reforma do Estado estruturou-se justamente a partir de um diagnóstico das causas à crise do Estado; em conseqüência, reconheceu a premência de superar o papel de responsável direto pelo desenvolvimento econômico e social, para se tornar seu promotor e regulador (LUSTOSA DA COSTA, 2008, p. 863). Tal premissa implica a prevalência da regulação e fomento sobre a execução e exige, a um só tempo, o desonerar-se a máquina estatal da mera concretização de atividades-fim e o incremento de uma expertise voltada a essas últimas funções. Em alguma medida, têm-se o retorno das idéias de descentralização – como o mecanismo de transferência para outros setores das atividades de mera execução de serviços – mas agora, não a partir de uma perspectiva pontual do que pareça, contingencialmente, mais adequado a essa ou àquela espécie de atividade, e sim a partir de uma formulação teórica que não reconhece mais no Estado como o principal agente executor ou provedor de prestações sociais. Descentralizar deixa de ser uma técnica adotada por força do critério de especialização funcional de uma atividade que ainda se insere no âmbito do Estado, para compreender também estratégias de expurgo de determinadas tarefas do próprio âmbito estatal.
É de Bresser Pereira (2001, p. 22-23) a afirmação de sua aproximação com o tema do gerencialismo, antes mesmo da elaboração do Plano Diretor da Reforma do Estado, sendo natural que a questão que se propusesse fosse "que desenhos institucionais permitem reconfigurar a eficiência dos modelos de
gestão?" (REZENDE, 2009, p. 348). A pergunta inicial apontava portanto para uma reflexão e proposta em abstrato, de um modelo aplicável à nova administração.
A sugestão é de diferenciação entre dois distintos níveis de atuação do Estado, a saber, aquele estratégico (relacionado à formulação e avaliação das diretrizes e políticas públicas) e o executivo, responsável pela implementação das escolhas cunhadas no nível estratégico.
Dentre os grandes objetivos propostos à reforma, vale referir: aumento de efetividade do núcleo estratégico;
modernização da administração burocrática pelo incremento de sua capacidade gerencial;
fortalecimento do controle por resultados e da competição administrada;
publicização dos serviços públicos não-exclusivos, fortalecendo às relações de parceria e os mecanismos de controle social; etc. Cada qual desses grandes objetivos, em verdade, se apresentava como resposta aos problemas não resolvidos – ou mesmo àqueles potencializados – pelas anteriores (e nem sempre bem sucedidas) tentativas reformistas.
O prestígio ao núcleo estratégico restaurava a importância da administração direta, como centro de formulação e, sobretudo, de coordenação das funções essenciais, típicas do Estado. Neutralizar-se-iam assim os malefícios da excessiva descentralização e valorização das correspondentes entidades da administração indireta que, antes, redundara em ações fragmentadas e ineficientes. Ao mesmo tempo, o reforço da importância do núcleo estratégico equilibra as reações previsíveis às propostas integrantes do programa de publicização, que compreendiam a restituição à sociedade, de atividades antes internalizadas no Estado e podiam ser inquinadas, no debate político, de se orientarem ao desmonte do Estado.
O aumento da capacidade gerencial – e com ela, da autonomia de decisão – era a resposta ao excesso de formalismo e à baixa flexibilidade do modelo burocrático tradicional. De outro lado, as anteriores tentativas relacionadas à ampliação de autonomia perpetradas nos movimentos reformistas que antecederam a 1995 fracassaram também à conta de não se ter cogitado dos mecanismos de controle próprios à aferição dos resultados dessa mesma estratégia de flexibilização (MARCELINO, 2003, p. 651). Assim, se no passado, à descentralização não corresponderam instrumentos hábeis ao acompanhamento do desempenho, o PDRE combina o aumento da capacidade gerencial com o controle de resultados, com propostas de métrica do mesmo desempenho via – por exemplo – contrato de gestão
Finalmente, no plano executivo da ação estatal, o tema da publicização obteve lugar na proposta de 1995, coadjuvado por uma categoria traçada igualmente no Plano Diretor, de nova propriedade, distinta daquela contida no binômio clássico público e privado – a saber, a chamada propriedade pública não-estatal como estratégia própria à devolução ao terceiro setor, daquelas atividades em que, inobstante a presença do interesse público, não se revelem como exclusivas do Estado. O novo desenho admitia como alternativa, inclusive, a transferência de bens em favor do novo executor do serviço;
hipótese, cuja implantação exigiu a cunhagem da já referida propriedade pública não-estatal. Essa categorização tem por fundamento a proposta de BRESSER PEREIRA (1997, p. 101) do reconhecimento da existência de uma nova classe de direitos, posterior àqueles classicamente enunciados por Marshall, a saber, os chamados direitos republicanos, direitos que “...todo
cidadão tem que o patrimônio público — seja ele o patrimônio histórico-cultural, seja o patrimônio ambiental, seja o patrimônio econômico ou res publica estrito senso — seja efetivamente público, ou seja, de todos e para todos...”. Dos
direitos republicanos, decorreria a ampliação do conceito que se reputa como público, para emancipá-lo das fronteiras do estatal, alcançando um conjunto de bens, recursos, atividades e serviços, os quais, por sua relevância do ponto de vista do convívio social, merecem igual qualificação como públicos55, e a proteção pertinente aos direitos da cidadania.
Se os direitos republicanos – particularmente, o direito à res publica – se opõem contra os que buscam capturar privadamente aqueles que são ou devem ser de todos (BRESSER PEREIRA, 1997, p. 109), a compreensão do que se possa configurar como propriedade pública não-estatal) é indispensável, para traçar a linha de fronteira da especial área de proteção pertinente aos direitos fundamentais, notadamente, o elenco daqueles classificados como republicanos. Por isso, a afirmação como possibilidade jurídica, da existência da propriedade pública não-estatal como a que afeta primariamente ao interesse público – ainda que a guarda ou detenção imediata se encontre no âmbito de estrutura não estatal56. Embora seja nítida a
55É de BRESSER PEREIRA a aproximação entre os direitos que ele define como republicanos,
e aqueles que o mundo do direito identifica como difusos ou coletivos. Em verdade, a categoria proposta pelo economista parece muito mais rica em nuances do que o conceito de direitos coletivos (utilizada a expressão aqui em seu sentido lato, para compreender aos difusos, individuais homogênos e coletivos stricto sensi) tradicionalmente posto no direito. A idéia de direitos coletivos no âmbito da ciência jurídica envolvia a superação de um obstáculo teórico, qual seja, quem pudesse reivindicar ou proteger direitos insuscetíveis de apropriação individual. O cerne da questão, no campo do direito, é a identificação da pertinência subjetiva desses mesmos direitos, e da legitimidade (no sentido processual) para garantir a sua efetividade. O conceito de direitos republicanos como traçado por BRESSER PEREIRA transcende a titularidade, e envolve o estabelecimento de relações recíprocas de solidariedade e não-exclusão.
56 Um bônus da adoção dessa categoria, é a solução – em tese – dos eventuais óbices a
transferência de patrimônio público a entidades não-estatais (notadamente as organizações sociais) exigíveis como estratégia do Plano de Publicização, na medida em que a afetação ao interesse público e a proteção contra a apropriação individual remanesceriam aplicáveis ao referido acervo. A publicização, e com ela, o reconhecimento do caráter público mas não estatal de atividades e do patrimônio afeto a ela se revelava importante premissa teórica à
interseção entre a cogitação teórica de Bresser-Pereira e a questão do patrimonialismo no Brasil – e da apropriação indevida do público –; essa não é a ênfase de sua proposta, nem mesmo na sua sistematização teórica empreendida no citado artigo Cidadania e res publica: a emergência dos
direitos republicanos.
A sistematização dos quatro objetivos traçados no PDRE – e seu caráter nitidamente auto-referente – embora revestisse a proposta de reforma substancialmente teórica distinta dos movimentos localizados na história recente, não se revelava suficiente. Afinal, a iniciativa em curso envolvia uma viragem das estratégias quantitativas de reforma, para uma abordagem qualitativa (NOGUEIRA, 1996, p. 6-25), no intuito de superar realidade que envolvia, nas palavras da autora citada:
um Estado precocemente hipertrofiado e todo multifacetado, cujas diversas camadas constitutivas – superpostas por sedimentação passiva – a acabaram por alimentar a formação de uma macrocefálica bifrontalidade, ligada aos múltiplos interesses societais por inúmeros e muitas vezes invisíveis fios, duas avantajadas cabeças – uma racional-legal, outra patrimonialista – comunicam-se e interpenetrar-se funcionalmente em clima de recíproca competição e hostilidade, impedindo a imposição categórica de uma sobre a outras, retirando coordenação do todo e fragilizando o comando sobre as diversas partes do corpo societal.
1.4.2. Gerencialismo de abordagem política: uma inovação ao