De acordo com o contexto socioeconómico actual, muito marcado pela globalização da economia e pela constante introdução de inovações tecnológicas, as regiões e as comunidades locais são forçadas a aumentar a sua capacidade de reacção, sob pena de se tornarem menos competitivas. Tal como afirmam os grandes especialistas de marketing estratégico, as regiões devem construir estratégias pró-activas para a sua promoção, pois só dessa forma podem combater a estagnação e o declínio. O marketing estratégico pode assim desempenhar uma função vital para o desenvolvimento regional, porque ao promover e afirmar uma determinada imagem potenciam-se as possibilidades de atrair investimento, pois tornam-se claras as vantagens competitivas de uma região (Kotler et al., 1994).
Cabe também às regiões encontrarem soluções colectivas para os seus problemas estruturais, explorando o espírito solidário entre agentes económicos e instituições na procura de projecto comum (Henriques, 1993). Esta ideia encaixa totalmente nas características da BHRGP, porque se sente a necessidade de fortalecer as redes formais e informais, para capacitar os seus actores de mais espírito reactivo às condicionantes externas e de mais competências para a resolução de conflitos internos. Todavia, é ainda frequente, como resultado do processo de tomada de decisão, surgirem medidas excessivamente fragmentadas, por actores demasiadamente fechados, em vez de procurarem concertações locais, envolvendo empresas privadas, entidades públicas e ONG. Numa das conclusões mais preocupantes do Capítulo 4, verifica-se uma débil concertação e colaboração entre entidades na BHRGP. Caberá ao Estado, representado na região aos mais diversos níveis, a responsabilidade de criar condições para um maior envolvimento de todos os actores?
A resposta a esta pergunta remete para um universo de entendimento dos problemas marcado por questões ideológicas. Um Estado mais ou menos intervencionista tem vantagens e desvantagens. Os autores mais liberais apontam o Estado como o responsável pelo enfraquecimento do tecido produtivo e, sobretudo, pela incapacidade de antecipação dos problemas e pela ausência de liderança. Mário Murteira teoriza este ponto de vista perspectivando uma tendência universal para a redução das funções económicas do Estado e um consequente reforço das empresas do sector privado «mais dinâmicos e capazes de desenvolver estratégias inovadoras e comportamentos económica e socialmente benéficos» (1990, p. 151). Esta perspectiva está longe de ser observada e de ser aplicável em
158
ambientes pouco dinâmicos e inovadores, como o da BHRGP, uma das regiões mais pobres de Portugal e da União Europeia.
Assumindo uma posição mais progressista, alguns autores aproximam-se das vantagens de uma intervenção estatal na regulação regional. Por exemplo, Jorge Gaspar refere que «o Estado é por certo a principal entidade no que respeita à capacidade de intervenção sobre o território, não só pelas acções que são impostas pelos grupos sociais detentores do poder ou pela função moderadora que lhe compete, mas sobretudo porque é através do Estado que se exercem as mais decisivas acções de controlo e gestão do território» (Gaspar, 1987, p. 125). Das acções mais emblemáticas destacam-se a compatibilização de interesses entre os diferentes grupos ou instituições, a edificação das mais importantes infra-estruturas e equipamentos e a promoção de incentivos à produção agrícola, industrial, etc.
Em defesa da perspectiva progressista, vários autores encontram na excessiva passividade do Estado português a principal causa dos atrasos do interior do país e das assimetrias regionais. O adiamento sucessivo da criação de infra-estruturas fundamentais, tais como a barragem do Alqueva, a barragem de Odeleite, as infra-estruturas de abastecimento de água e a criação de novas vias de comunicação, são o reflexo de um período durante o qual se defendeu «menos Estado e mais concorrência». O grande problema surge quando não existem alternativas à intervenção estatal, pela incapacidade de gerar riqueza a partir dos meios disponíveis numa região. Aí, tem mesmo de ser o Estado a criar o mínimo de condições de base local para o desenvolvimento, por se tratar do único actor em condições de ser verdadeiramente empreendedor em regiões muito deprimidas, como é o caso de grande parte da BHRGP.
O Estado pode e deve ser activo também noutros domínios, para além das infra-estruturas. Não faltam referências teóricas acerca do papel dos poderes públicos regionais para o desenvolvimento. Facilitar a coordenação e a concertação entre stakeholders locais, regionais e nacionais, através de uma atitude mais receptiva, informativa, orientadora e coordenadora, devem constituir a alternativa aos tradicionais papéis de fiscalizador e controlador, com os quais normalmente é conotado. Isto é, «o Estado deve deixar de lado o seu papel de árbitro ou polícia, para de tornar num parceiro dos processos e iniciativas de desenvolvimento regional e local» (Palma Rita, 1997, p. 85). Todavia, o papel do poder local tem sido essencialmente no âmbito da provisão de infra-estruturas e de equipamentos, tendo descurado o apoio ao desenvolvimento das actividades económicas, no qual tem sido mais discreto (Gaspar, 1987). Esta ideia permanece muito actual, apesar de ter mais de duas
5. PROCURA E OFERTA DE RECURSOS HÍDRICOS
159
décadas. Aliás, a transformação da intervenção do Estado, tornando a sua actuação mais inteligente e qualificadora, é fundamental para a institucionalização de uma sociedade atenta ao potencial dos seus actores locais e regionais, parceiros fundamentais para a sua modernização e qualificação.
A estimativa dos custos e benefícios resultantes de futuras propostas de actuação do Estado, ou mesmo da iniciativa privada, deve basear-se na identificação e análise das características mais relevantes da bacia hidrográfica, sobretudo a influência do valor da água. A água não sendo o único meio de intervenção do Estado na criação de condições para o investimento é certamente um dos mais importantes e dinâmicos nos últimos anos em Portugal. Por esse motivo, a análise das mudanças na disponibilização de recursos hídricos serve de base à projecção da população, enquanto factor mais relevante da actuação estatal na criação de incentivos ao investimento em sectores produtivos e, consequentemente, à fixação da população.
5.1.1. EVOLUÇÃO DAS POLÍTICAS DA ÁGUA
O sistema de administração da água em Portugal deriva do direito romano e do código napoleónico, como o de Espanha, França, entre outros países. O enquadramento legal da água em Portugal tem a sua origem século XIX e é revisto nos primeiros anos do
século XX. A gestão dos recursos hídricos funda-se essencialmente na constituição dos
Serviços Hidráulicos em 1884 (Figura 5.1). A fase inicial da gestão da água é marcada pela
160
necessidade de criação de aproveitamentos hidroeléctricos e só mais tarde veio progressivamente a ampliar o seu universo de acção, garantir as suas funções sociais, ecológicas e económicas, tal como está ainda hoje proclamado na Lei da Água (Artigo 1).
Entre o quadro normativo primordial, realçam-se o Regulamento dos Serviços Hidráulicos de 1892 e a Lei das Águas de 1919, ao conformarem todo o direito da água até à recente Lei da Água. Todavia, deve assinalar-se ainda toda uma série de outros diplomas, anteriores e posteriores, desde o direito geral a regulamentos sectoriais, atravessando os regimes das Constituições de 1822, 1911, 1933 e 1976, com todas as suas alterações e revisões.
Estas normas fundamentam-se em três diferentes figuras essenciais da administração pública e do direito de propriedade: a propriedade patrimonial; o domínio público; e a servidão administrativa:
A propriedade patrimonial é a figura mais corrente, na qual o seu senhorio pode usar o seu património de forma indiscriminada, vendê-la ou alugá-la. Em simultâneo, a lei protege o dono da deterioração ou utilização não autorizada por outrem;
O domínio público engloba todo o património necessário ao funcionamento regular do país. O domínio público é pertença do Estado, contudo, trata-se de um património com um carácter muito especial, porque obriga à sua administração, protecção e promoção. O domínio público é imprescritível, intransacionável e impenhorável. Os particulares podem usar o domínio público mediante licença, devendo esta assegurar que a utilização não prejudica o objectivo geral e estratégico deste património. Associados ao domínio público, para o proteger e valorizar, surgem os serviços de administração pública mais marcantes dos séculos XIX e XX,
como por exemplo, os Serviços Hidráulicos;
Por servidão administrativa entende-se a figura intermédia entre a propriedade patrimonial e o domínio público. Compreendem-se neste ponto todas as situações para as quais seja necessária a intervenção e acautelamento do Estado, por razões semelhantes ao domínio público. A servidão administrativa, apesar de criar restrições à utilização de um bem, permanece como utilização privada, tendo como limite a salvaguarda do interesse público.
Durante o Estado Novo foram-se publicando diplomas avulsos, acrescentando ao anterior sistema algumas emendas, algo desarticuladas, impondo-se a tudo isso a
5. PROCURA E OFERTA DE RECURSOS HÍDRICOS
161
arbitrariedade das decisões do governo. Sem ter revogado a figura do domínio público, o Estado dilui-lhe o regime e os contornos, e agiliza a transferência de bens do domínio público para a propriedade patrimonial do Estado.
Todavia, de 1919 até à actualidade, assiste-se a uma profunda alteração do sistema produtivo, da ocupação do solo, da pressão exercida pela população (praticamente duplicou) e da utilização de novas tecnologias. Estas mudanças provocaram maiores perturbações na água, pois não só se intensificou a emissão de poluentes provenientes de matéria orgânica e de nutrientes, como também se tornou cada vez mais ameaçadora a poluição química, proveniente dos pesticidas e toda a espécie de tóxicos.
Depois de instaurada a Democracia, em 1974, passam a existir novos direitos proclamados na Constituição. Altera-se a organização institucional, a forma de exercício da soberania, as competências e o funcionamento dos órgãos de Estado. O domínio público é considerado nos artigos 84.º e 164.º da Constituição Portuguesa, ao tornar a Assembleia da República na entidade nuclear desta matéria, pois trata-se de um assunto sobre a qual é necessário o aval legislativo.
Numa análise às normas da água para período compreendido entre 1974 e 1999, verifica-se a existência de um conjunto de diplomas incoerente e desconexo, ao qual se veio juntar, a partir da entrada de Portugal na CEE em 1986, uma extensa série de normas sobre qualidade da água, apenas transcritas. Em 2002, num estudo do INAG para o Conselho Nacional da Água (CNA), destacava-se o carácter fragmentário das directivas da União Europeia desde o início dos anos 1970 até à publicação da DQA em 2000. Foram necessários 30 anos para consubstanciar alguns princípios fundamentais da gestão da água, como por exemplo, o valor ambiental da água, enquanto objectivo permanente de cada Estado-membro. Neste estudo, é ainda apontado o incumprimento da lei pelos particulares e pelo próprio Estado, como o maior problema da gestão dos recursos hídricos em Portugal. Como tal, para além dos problemas previamente apontados à normativa da água vigente neste período, o seu incumprimento tornava a situação ainda mais desordenada.
Não obstante estes constrangimentos, regista-se um esforço de planeamento levado a cabo pelo INAG desde a sua fundação (1990), tendo sido produzidos o PNA (2002), os Planos de Bacia Hidrográfica, os Planos Regionais das Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira, os Planos de Ordenamento da Orla Costeira e alguns Planos de Ordenamento de Albufeira. Todos estes planos se encontram actualmente em vigor, sendo os instrumentos basilares do planeamento e da gestão dos recursos hídricos em Portugal.
162
A qualidade da água para consumo humano evoluiu consideravelmente desde o início dos anos 1990, estando agora totalmente transposta a respectiva Directiva
comunitária (98/83/CE, do Conselho, de 3 Novembro)1. A percentagem de água
controlada e com boa qualidade passou de 50% para 97%. Esta melhoria deve-se essencialmente a criação da actual Entidade Reguladora dos Serviços de Águas e Resíduos
(ERSAR)2. Os números actuais são muito claros, segundo a ERSAR todas as entidades
gestoras dispõem de programas de controlo de qualidade da água, mais de 99% das análises estão a ser realizadas e 97% dos valores paramétricos cumprem as normas.
A entrada em funcionamento das entidades gestoras da água também se revelou decisiva para as transformações mais recentes na qualidade da água e contribuiu decisivamente para a adopção de uma atitude mais proactiva na identificação das causas dos principais problemas da água. Mesmo nas situações mais graves, normalmente denunciadas pelas autoridades de saúde, foram accionados os mecanismos previstos pela lei, como é o caso da imposição de restrições temporárias à utilização da água para consumo humano.
A partir do Decreto-Lei n.º 306/2007, de 27 de Agosto, são introduzidas novas regras para as entidades gestoras dos sistemas de abastecimento particular, ou seja, aquelas que por impossibilidade de ligação à rede pública utilizam origens próprias. O cumprimento destas normas está também a cargo da ERSAR, completando-se assim o esquema de controlo da água para abastecimento doméstico.
Na BHRGP estão em funcionamento quatro entidades gestoras da água: Águas do Algarve (Sistema Multimunicipal); Águas do Centro Alentejo (Sistema Multimunicipal); Águas do Norte Alentejano; Águas Públicas do Alentejo (Sistema Público Integrado).
Tal como se pode verificar a partir da Figura 5.1, as Administrações de Região Hidrográfica (ARH), instituídas em 2007, constituem a mais recente inovação em termos de modelo de gestão. Parte das competências instrumentais destes novos organismos procedentes do Instituto da Água (INAG). Por seu turno, o Instituto da Água passa a
1 A Directiva 98/83/CE é transposta para a o quadro jurídico nacional através do Decreto-Lei n.º 243/2001,
de 5 de Setembro, posteriormente revogado pelo Decreto-Lei n.º 306/2007, de 27 de Agosto.
2 Em 1997, é criado o Instituto Regulador de Águas e Resíduos (IRAR), Decreto-Lei n.º 230/97, de 30 de
Agosto, como de entidade reguladora dos serviços de água e resíduos em Portugal. Em 2009, é aprovado um diploma que transforma o IRAR em ERSAR – Entidade Reguladora dos Serviços de Águas e Resíduos (ERSAR, 2010).
5. PROCURA E OFERTA DE RECURSOS HÍDRICOS
163
assumir funções reguladoras e coordenadoras relativamente aos recursos hídricos, enquanto Autoridade Nacional da Água.
Deste modo, as ARH decorrem das Comissões de Coordenação e Desenvolvimento Regional (CCDR), que já tinham aglutinado as Direcções Regionais do Ambiente e Recursos Naturais, nos domínios do planeamento, para a monitorização e gestão de infra-estruturas, licenciamento e fiscalização. O modelo anterior à implementação das ARH, suportado por um conjunto de diplomas legais promulgados em 1994, teve como principal virtude a produção do PNA (2002). Relativamente aos instrumentos de planeamento, foram aprovados, a nível nacional, mais de 50 planos de recursos hídricos, entre Planos de Bacia Hidrográfica (PBH), Planos de Ordenamento da Orla Costeira (POOC) e Planos de Ordenamento de Albufeira (POA).
PRINCIPAIS INSTRUMENTOS DAS POLÍTICAS
Pretende-se dar a conhecer os principais instrumentos das políticas, directa ou indirectamente, relacionados com a água em Portugal3. Presentemente, abordar as políticas
sectoriais implica referir as directivas comunitárias e a forma como estas são transpostas para a legislação nacional. É o caso da DQA, instrumento absolutamente incontornável para o entendimento das dinâmicas institucionais relacionadas com a gestão dos recursos hídricos.
Por pertencer à União Europeia, Portugal adensou consideravelmente o seu regime jurídico da água, assim como das restantes matérias ambientais, pois houve a necessidade de passar a respeitar inúmeros protocolos, acordos, regulamentos e leis internacionais. Deste modo, em Portugal, surge um vasto articulado legislativo em matérias diversas, por vezes complementares, para a gestão dos recursos hídricos.
São inúmeros os instrumentos das políticas, em termos gerais, ou mais sectorialmente, em matéria de ambiente e agricultura, com grande influência sobre a água. Desde logo a Constituição da República Portuguesa, cujo texto refere a «necessidade de promover o aproveitamento racional dos recursos naturais, salvaguardando a sua
3 O enquadramento das políticas proposto neste ponto termina na data da primeira sessão legislativa da XII
Legislatura (Eleição em 5 de Junho de 2011). Adoptou-se esta data por corresponder ao momento legislativo mais relevante do semestre do Recenseamento Geral da População (momento de partida dos cenários propostos no Capítulo 6).
164
capacidade de renovação e a estabilidade ecológica, com respeito pelo princípio da solidariedade entre gerações»4.
Outro dos textos fundamentais de carácter geral é o Tratado da União Europeia. Entre muitos aspectos relevantes, realça-se a obrigatoriedade de cada Estado instituir uma política no domínio do ambiente. Tendo como um dos seus objectivos promover o desenvolvimento equilibrado e sustentável das actividades económicas em consonância com a melhoria da qualidade do ambiente, através de uma «utilização prudente e racional dos recursos naturais»5.
O próprio Código Penal Português define alguns crimes relacionados com a água. Do Artigo 278.º ao Artigo 281.º estão tipificados os actos com repercussões ambientais considerados ilícitos pela lei penal. Nos referidos artigos, para cada acto ilícito corresponde uma multa ou uma pena de prisão, que nalguns casos pode atingir os oito anos. Em termos gerais, ao longo destes quatro artigos do Código Penal os danos contra a natureza preenchem a lista de actos passíveis de condenação. Poluir as águas de forma deliberada, ou por negligência, é considerado como uma conduta passível de punição pelo Código Penal.
De seguida, são analisadas as principais figuras regulamentares determinantes para a gestão dos recursos hídricos em Portugal, tais como a Directiva Quadro da Água (DQA), a Lei da Água (LA), o Plano Nacional da Água (PNA) e o Plano de Bacia Hidrográfica do Guadiana (PBH-G).
5.1.2. DIRECTIVA QUADRO DA ÁGUA
Aborda-se agora de forma genérica a Directiva Quadro da Água (DQA). As referências aos artigos constantes nesta leitura do documento remetem para a versão final da Directiva. (CE, 2000) A DQA tem por objectivo geral estabelecer um enquadramento para a protecção das águas doces superficiais, estuarinas, costeiras, territoriais, outras águas marinhas e das águas subterrâneas. Com a sua implementação, pretende-se evitar a degradação das águas, através do melhoramento do estado dos ecossistemas hídricos, promover o uso sustentável da água, de forma que se assegure o seu fornecimento adequado em termos de quantidade e de qualidade. (CE, 2000)
4 Constituição da República Portuguesa – Alínea E, do Artigo 66.º, do Capítulo II, Direitos e deveres sociais. 5 Tratado da União Europeia – Ponto 4, do Artigo 174.º, do Título XIX | Ambiente, da Parte III | As
5. PROCURA E OFERTA DE RECURSOS HÍDRICOS
165
A DQA reveste-se essencialmente de um carácter estratégico e estruturante, contemplando também os aspectos técnicos, institucionais e organizativos. No entanto, neste documento prevalece a dimensão ambiental. Como exemplo deste aspecto, o seu Artigo 4.º estabelece os prazos para o cumprimento de alguns desígnios fundamentais, tais como a boa qualidade das águas superficiais e subterrâneas e o cumprimento de todas as normas e objectivos das áreas protegidas designadas pela Directiva.
Através da implementação da DQA criaram-se condições conjunturais para melhorar a gestão dos recursos hídricos em toda a Europa comunitária, com particular destaque para a situação de Portugal. No decurso dos 15 anos previstos para a implementação da DQA, têm de reflectir-se os aspectos essenciais do processo de planeamento para a gestão dos recursos hídricos na legislação nacional, nomeadamente exige-se a constituição das regiões hidrográficas e a elaboração dos planos de bacia.
O aspecto mais estruturante da DQA é o reconhecimento da importância da bacia hidrográfica como unidade fundamental para o planeamento e gestão dos recursos hídricos. O princípio da gestão por bacia é muito claramente consagrado no Artigo 3.º, onde se obrigam todos os Estados-membros a identificar as bacias no seu território, a afectá-las a uma Região de Bacia Hidrográfica, a estender esta abordagem às águas subterrâneas e a designar as necessárias autoridades competentes para coordenar e gerir a aplicação da Directiva em cada Região Hidrográfica.
A Directiva estabelece ainda uma série de disposições acerca das bacias internacionais. Tal como é referido no Número 4, do Artigo 3.º, da DQA «para as regiões hidrográficas internacionais, os Estados-membros envolvidos assegurarão conjuntamente a referida coordenação, podendo para o efeito utilizar estruturas já existentes decorrentes de acordos internacionais» (CE, 2000, p. 8). Trata-se de criar uma região coordenada de forma partilhada por dois países, segundo um modelo não determinado pela DQA. Assim sendo, este tema surge nas disposições da DQA de forma pouco desenvolvida, o que poderá vir a criar algumas indefinições quando surgir a necessidade de actuar perante situações concretas de escassez da água ou da qualidade da mesma. Tal como refere um relatório do Conselho Nacional da Água (CNA), a propósito das bacias internacionais, a formulação da DQA é insuficiente e de natureza essencialmente administrativa, estando os países de jusante particularmente desprotegidos (CNA, 2005).
Um dos aspectos mais citados na DQA é a monitorização da qualidade da água.