4. METHODS AND RESULTS
4.2. Paper I
Como anunciado na introdução do capítulo, neste item abordamos a construção da autonomia universitária e de sua trajetória, no decorrer das reformas na educação superior, implementadas em 1931, por Getúlio Vargas, no período em que Francisco Campos esteve à frente do Ministério da Educação, e também em 1968, em um dos momentos mais duros do Regime Militar. Também analisamos o marco histórico caracterizado pela primeira vez que a autonomia universitária esteve prevista em um texto constitucional brasileiro – Constituição Federal de 1988. Adicionalmente, ampliamos o debate do tema, à luz do que dispõe a Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional – LDBEN, Lei nº 9.394/96 (BRASIL, 1996) e seus desdobramentos, nos Planos Nacionais de Educação, o definido para o período entre 2001 e 2011 e o atual (2014-2024).
1.2.1 Reforma Universitária de 1931
No Brasil, a década de 1930 representou o marco inicial na regulamentação das políticas sociais, sobretudo, aquelas de natureza educacional. Esse período também correspondeu a diversas reclamações advindas de diferentes colegiados, conforme Romanelli (2005), como as reivindicações, propostas pela Associação Brasileira de Educação, que se
destacaram, sobremaneira, por meio do Manifesto dos Pioneiros da Educação9, produzido em 1932. Com efeito, esse documento teve influências consideráveis sobre a educação nas décadas seguintes, devido à natureza e ao alcance das ideias nele defendidas.
O início do século XX representou o período em que o Brasil transitou de um modelo oligárquico para um modelo intervencionista, fato que fez com que a educação passasse a ser vista como necessária ao desenvolvimento do país. Nesse contexto, que se inseriu a justificativa para a Reforma Universitária de 1931.
Antes de avançarmos na análise da temática proposta para esta, inserida no contexto da Reforma Universitária de 1931, consideramos importante o levantamento de alguns conceitos em torno dos possíveis significados para reforma universitária.
Como se pode observar, na concepção de Bicudo (2001), o termo reforma universitária implica mudanças nas quais constem:
[...] estruturas simples e que viabilizem o fluxo de uma relação
democrática, responsável e dialética entre as instâncias de poder, olhadas
tanto horizontal quanto verticalmente (...) reestruturação acadêmica com processo dialético de renovação da estrutura existente, construída por
avaliação crítica, reflexiva e contínua, pela qual produtos obtidos indicam
caminhos de redirecionamento e inovação de metas e objetivos e, muitas vezes, revelam a necessidade de reorganizar a estrutura existente e de renovar procedimentos (grifos nossos, p.14).
Contudo, perceberemos que, apesar de na Reforma de 1931 ter existido reestruturação acadêmica, principalmente no aparato legal, ela esteve longe de atingir o idealizado pela autora, no sentido de estabelecer uma relação democrática, construída mediante avaliação crítica e reflexiva.
Em outra abordagem conceitual, Trigueiro (2004) entende que na reforma universitária as transformações podem ser produzidas por ações no nível macro e no nível micro. As ações no nível micro correspondem às iniciativas das próprias universidades, ao perceberem a necessidade de reformulações, seja por pressão interna ou externa dessa organização. Por sua vez, as ações no nível macro envolvem medidas legais e políticas do Estado, ―implicando necessária adaptação das instituições as novas orientações normativas‖ (p.25). Considerando o exposto, mais adiante, será possível constatar que a Reforma Universitária de 1931 foi exclusivamente de iniciativa do nível macro, característica
9 Horta (1982) indica que este manifesto ―teria por finalidade atender a cada indivíduo em seu direito de receber
uma educação integral, cabendo ao Estado a organização dos meios de tornar efetivo, por um plano geral de educação, de estrutura orgânica; teria como diretriz básica a descentralização em todos os graus de ensino, os quais competiriam à União, na capital, e aos Estados, nos seus respectivos territórios‖ (p. 20).
predominante em todas as reformas universitárias brasileiras. Tendo sido realizada uma análise generalista, este fato levou o referido autor a tecer os seguintes questionamentos:
[...] como conectar esses dois níveis de abordagem do problema? [...] como compatibilizar a defesa da diversidade do campo do ensino superior com a necessidade de se estabelecer mecanismos regulatórios para ambiente tão plural, sem viabilizar tal diversidade? (p. 25).
Com efeito, questionamentos desta natureza nos perseguiram durante a análise das reformas universitárias, que serão apresentadas mais adiante.
Por seu turno, em uma perspectiva diversa, Vieira (1982) procura sintetizar seu parecer afirmando que:
[...] por ―reformas‖ deveríamos entender uma integrada estruturação e reorganização institucional (...). Esta teria várias facetas, das quais as três mais importantes se aplicam na ordem aqui apresentada, ainda quando não deixam de ser interdependentes: estrutural, administrativa e acadêmico- científica(grifos nossos, p.97).
Nesse sentido, a reforma educacional promovida pelo ministro Francisco Campos, em 1931, esteve representada por alterações de cunho estrutural e administrativo nas universidades brasileiras. Essa reforma, conforme assinala Mota (2010), foi um conjunto de seis decretos presidenciais que organizaram a educação no Brasil da seguinte maneira:
Decreto nº 19.850/31 tratou da criação do Conselho Nacional de Educação; Decreto nº 19.851/31 trouxe a Reforma Universitária10
, aprofundada mais à frente; Decreto 19.852/31 disciplinou a organização da Universidade do Rio de Janeiro; Decreto 19.890/31 organizou o ensino secundário;
Decreto 20.158/31 organizou o ensino comercial e regulamentou a profissão de contador; Decreto nº 21.241/32 propôs a consolidação e organização do ensino secundário.
Contudo, apesar da sua larga atuação na regulamentação da esfera educacional, de acordo com Fávero (2000), é importante destacar que a figura de Francisco Campos também esteve mergulhada em contradições, como a percebida por meio do Decreto nº 19.547, de 30 de dezembro de 1930, que determinou a cassação da autonomia didática da Universidade de Minas Gerais. O conteúdo do Decreto nº 19.547 marcou um dos períodos mais contraditórios da gestão dessa autoridade, devido à questão da autonomia universitária ora ser prevista, ora ser tolhida. Exemplificativamente, o mesmo ministro que concedeu a autonomia às
10
O Decreto nº 19.850/31 instituiu a Reforma Universitária de 1931, pois alterou a organização da educação superior brasileira, antes constituída de forma descentralizada, passou a contar com diretrizes nacionais geridas e controladas pelo Poder Executivo Federal.
universidades por meio da Reforma Universitária de 1931, também, de forma oposta e pouco tempo antes, cassou a autonomia didática da Universidade Federal de Minas Gerais com o argumento de que em breve reorganizaria o ensino superior11.
Diante dessa constatação, questionamos, qual seria o real ―pano de fundo‖ da Reforma Universitária de 1931? Qual o sentido que se buscou conferir a sua extensão, se seu principal articulador não se demonstrou muito favorável a uma abertura de grandes proporções quando afastou justamente a autonomia didática da Universidade de Minas Gerais. Por essa razão arguimos: que autonomia seria essa, afinal?
Na busca dessa resposta e também com o objetivo de analisarmos as reformas educacionais, promovidas pelo então ministro da educação e saúde pública da década de 1930, faz-se importante fazer alguns resgates históricos, trazidos por Mota (2010), a respeito da trajetória acadêmico-profissional do referido ministro.
Francisco Campos graduou-se em Direito em 1914 pela Faculdade Livre de Direito de Belo Horizonte, instituição pela qual conquistou a cátedra de direito público constitucional já em 1917. A partir de 1919, Campos ascendeu rapidamente na carreira política: foi deputado estadual (1919- 1921), deputado federal por duas legislaturas (1921-1926), secretário do Interior (1926-1930), ministro da Educação e Saúde Pública (1930-1932), consultor geral da República (1933-1937) e ministro da justiça (interinamente entre 1930 e 1932 e durante quase todo o período do Estado Novo, de 1937 a 1942)(p.40).
Campos se tornou ministro da educação e saúde pública em 1930, na primeira gestão de Getúlio Vargas (1930-1934) e em um momento bem peculiar para o mundo, no contexto da crise pós-1929, iniciada nos Estados Unidos, com repercussão mundial. Além disso, outro dado importante é que o referido momento também esteve imbuído por influências de uma sociedade que vivia o contexto do pós Primeira Guerra Mundial, em sua atuação profissional.
Na esfera local, o cenário nacional viveu a crise do modelo de exportação agrícola cafeeiro, concomitante ao processo de industrialização nacional12, cujos sujeitos, tanto ligados à produção e comercialização do café, quanto à industrialização, apoiaram o governo de Getúlio, que nomeara o Ministro Francisco Campos.
Mota (2010) discorre que o Governo Provisório (1930-1934) foi presidido pelo
11 O vocábulo ―ensino superior‖ foi substituído pela nomenclatura ―educação superior‖ a partir da promulgação
da Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional – Lei nº 9.394/1996 (BRASIL, 1996). Por esse motivo, no decorrer desta dissertação, quando retratarmos esse nível educacional antes da referida legislação, utilizaremos ―ensino superior‖, e, posteriormente, ―educação superior‖.
12 Situação vivida concomitante com a repercussão dos fatores internacionais, como o crack na bolsa de valores
presidente Getúlio Vargas cuja equipe ministerial foi integrada por bacharéis em direito Oswaldo Aranha (Ministério da Justiça), Lindolfo Collor (Ministro do Trabalho), José Whitaker (Ministério da Fazenda), Joaquim Brasil (Ministro da Agricultura), Afrânio Franco (Ministério das Relações Exteriores), José Américo (Ministro da Aviação), Francisco Campos (Ministério da Educação) e pelos generais Leite de Castro e Isaías Noronha (Ministério da Guerra e da Marinha), respectivamente.
Além disso, Azanha (1993) analisa que as crises e os movimentos políticos, sociais e econômicos, surgidos na década de 1920, culminaram na Revolução de 30 e, como consequência, teriam contribuído para uma conscientização dos brasileiros, no sentido de que, a educação nacional era uma pauta necessária para ascender socialmente, conforme trecho a seguir:
[...]além da profunda crise internacional que afetara também o Brasil, a urbanização crescente foi um elemento decisivo para a percepção coletiva da educação como meio importante para uma ascensão social então cada vez mais difícil (p. 72).
Dessa forma, a Revolução de 1930 também se caracteriza como o ato que levou, pela primeira vez, Getúlio Vargas à frente do governo provisório e esse fato se deu por meio de ―armas das milícias das oligarquias dissidentes e do Exército‖ (CUNHA, 1986, p. 229). Ainda de acordo com o autor, nos outros dois períodos do governo de Vargas (1934-1937 e 1937- 1945), o Presidente chegou ao poder por meio de eleição do Congresso Nacional e, por último, pelo uso da força do exército, representando as classes dominantes. Esta perspectiva leva o mencionado autor a observar que a economia nacional se desenvolveu
[...] integrada no capitalismo ―internacional‖ como exportadora de alimentos e matérias primas, e importadora de bens industrializados e combustíveis, até que as contradições geradas por esse desenvolvimento determinaram a progressiva substituição de importações por manufaturados locais. A partir de 1937, o Estado assumiu um novo papel, interveio
direta e intensamente na economia promovendo a industrialização (p.
229, grifos nossos)
A fase de mudança da economia acarretou, na arena política, a diminuição do poder oligárquico dos cafeicultores, o aprofundamento da sujeição dos operários e o esfacelamento do tenentismo. Contudo, por outro lado, ocasionou a elevação do poderio do burguês industrial e, principalmente, a centralização do aparelho estatal autoritário, provocando o surgimento de duas vertentes educacionais, a autoritária e a liberal.
A política autoritária teve suas bases conceituais desenvolvidas na década de 1920 de forma mais significativa durante o governo de Artur Bernardes. Inclusive, algumas tomadas de decisões dos anos de 1920 já tiveram a finalidade de impedir contestações da classe trabalhadora e de alguns setores, até mesmo, da burocracia estatal.
Como contraponto a política educacional autoritária, esse momento histórico também foi marcado pela criação da União Nacional de Estudantes (UNE), que, primeiramente foi chamada de Conselho Nacional de Estudantes. Mas, conforme Cunha (1986), a UNE caracterizou-se também pela junção de estudantes opostos ao regime autoritário.
A UNE nasceu junto com a elaboração de uma nova política educacional, na mesma linha dos educadores liberais igualitaristas, então silenciados, mas defendendo posições muito mais radicais do que as sonhadas por eles (p.231).
Já a política educacional liberal se destacou desde a Primeira República, em especial, com Fernando de Azevedo e, logo depois, com as reformas por ele implementadas no ensino do Distrito Federal (situado à época no Rio de Janeiro). Mais a frente, contudo, o ano de 1932 esteve imbuído pelo viés liberal igualitário, decorrência, em boa medida, da influência do
Manifesto dos Pioneiros da Educação Nova. Cunha (1986) observa que o texto do Manifesto
apresenta princípios elitistas e igualitários, conferindo, uma reflexão quanto
[...] a heterogeneidade ideológica de seus signatários: dentre os 17 nomes, de um lado, os de Fernando de Azevedo, Afrânio Peixoto, Lourenço Filho, Júlio de Mesquita Filho; de outro lado, os de Anísio Teixeira, Hermes Lima e Paschoal Leme (p. 274)
Assim, a partir da Revolução de 1930, destacam-se essas duas correntes educacionais, a autoritária e a liberal, cada qual esquematizando medidas para a implantação de seu projeto de universidade. Nessa seara, Cury (1984) defendeu que
[...] a ideologia é um sistema de opiniões que, baseando-se num sistema de valores admitidos, determina as atitudes e o comportamento dos homens para com os objetivos desejados do desenvolvimento da sociedade, do grupo social e do indivíduo (p. 5)
O referido autor também destacou, dos primeiros anos da década de 1930, duas vertentes ideológicas, representadas por católicos e por liberais. De um lado, o grupo da aliança liberal13, ressaltando o ideal escolanovista, baseado na educação liberal e laica se opõe
aos ideais do grupo da Igreja Católica, considerado elitista, excludente e espiritualista. Assim, os dois grupos fazem eclodir um conflito com a tentativa de influenciar o Estado que mediou o conflito e tentou abarcar propostas das duas vertentes. Por fim, Cury chegou à conclusão de que embora os católicos e liberais representassem ideias antagônicas, eles possuíam pontos em comum, cujo principal esteve relacionado com a manutenção do sistema capitalista. Mas, por outro lado, as divergências consistiam essencialmente nos meios usados para obter a manutenção do capital.
Em vista do exposto, observamos que Francisco Campos foi o grande representante da política educacional autoritária, nos anos de 1930, como Ministro da Educação (1930-1932), e este, no campo universitário, criou em 1931 o Estatuto das Universidades, que determina a obediência ao Governo Federal, tanto da instituição pública quanto da privada, cuja organização técnica e administrativa é por este instrumento delineada.
No que tange à vertente liberal, esta também tinha grande interesse e preocupação com o ensino superior e dentre suas iniciativas se encontram o estímulo à criação da Universidade de São Paulo, da Escola de Sociologia e Política e, também, da Universidade do Distrito Federal. Ademais, uma espécie de organização de um sistema nacional de ensino já fora disciplinada nos artigos 3º e 5º do Decreto 19.851/31, como se verifica a seguir:
Art. 3º O regime universitário no Brasil obedecerá aos preceitos gerais instituídos [sic] no presente decreto, podendo, entretanto, admitir variantes regionais no que respeita à administração e aos modelos didáticos [...] Art. 5º A constituição de uma universidade brasileira deverá atender às seguintes exigências (...) IV – submeter-se às normas gerais instituídas [sic] neste Estatuto.
Antes da Reforma Francisco Campos não havia articulação nacional consolidada para o nível superior, ocasionando impedimentos, na gestão do ensino superior federal, pelo fato de não existir diretrizes gerais. Nessa linha de raciocínio, a partir da reforma educacional implementada, na gestão do Ministro Francisco Campos, foi possibilitada organicidade aos ensinos superior, secundário e comercial em todo território nacional. Romanelli (2005) faz a retrospectiva desse período da seguinte maneira:
[...] a contar de 1922, começaram a aparecer as reformas estaduais de ensino, prenúncio das reformas nacionais que surgiram a partir de 1930. A primeira delas foi empreendida em 1920, por Sampaio Dória, em São Paulo;
situação, Fernando de Azevedo, Anísio Teixeira, Lourenço Filho, Almeida Júnior, Hermes Lima e Frota Pessoa são citados como representantes da aliança liberal, grupo que surgiu por meio das intensas campanhas educacionais para a erradicação do analfabetismo visando à inclusão educacional.
em 1922/23, no Ceará, Lourenço Filho empreende a segunda. Depois, seguiram-se a do Rio Grande do Norte, por José Augusto (1925/1928), as do Distrito Federal (1922/1928), por Lysímaco da Costa, a de Minas Gerais (1927/1928), por Francisco Campos; a do Distrito Federal (1928), por Fernando Azevedo; e a da Bahia (1928), por Anísio Teixeira (p. 129). A autora em questão destaca que anteriormente à Reforma de 1931, ocorreram as pequenas reformas no âmbito dos estados. Pelo fato de essas reformas terem iniciado de forma setorizada, essa situação contribuiu para o agravamento de divergências devido a instabilidade doutrinária ocasionada.
No entanto, na visão de Romano (2008), a federalização do ensino superior conferiu impedimento à verdadeira efetivação da autonomia nas universidades. Para o autor, sem essa autonomia, os governadores, os prefeitos e os reitores ―são apenas um elo da imensa cadeia do favor que rege a vida nacional. É quase impossível mudar aquela forma de poder, que centraliza todas as políticas nos gabinetes do executivo federal‖ (p. 57). Assim, ao mesmo tempo em que houve a centralização das diretrizes educacionais nas mãos do Governo Federal, essa autonomia foi, praticamente, extinta no âmbito dos entes federativos e universidades.
Fávero (2000) lembra que na década anterior, nos anos de 1920, tivemos uma situação inversa ao centralismo educacional presente na reforma educacional da década de 1930. A Primeira República
[...] é caracterizada pela descentralização política, a partir dos anos 20 e, sobretudo após a Revolução de 1930, essa tendência se reverte e começa a haver acentuada centralização nos mais diferentes setores da sociedade. Surge, então, um aparelho de Estado mais centralizado e o poder se desloca cada vez mais do âmbito local e regional para o central (p. 39).
Além dessa centralização da educação no Poder Executivo Federal, percebemos que quando a autonomia universitária conferida pelo Decreto 19.851 foi relativa, pois Francisco Campos alegava que a universidade ainda estava em fase embrionária e que correria sérios riscos caso fosse disciplinada a autonomia integral. De acordo com Campos (1940)
[...] autonomia requer prática, experiência e critérios seguros de orientação. Ora, o regime universitário ainda se encontra entre nós na sua fase nascente, tendo os primeiros passos e fazendo ensaios de adaptação. Seria de mau conselho que, nesse período inicial e ainda embrionário e rudimentar da organização universitária, se tentasse, com risco de graves danos para o ensino, o regime de autonomia integral. Este é o motivo pelo qual o projeto [sic] preferiu a orientação prudente e segura da autonomia relativa, destinada
a exercer uma grande função educativa sobre o espirito universitário, que na sua prática adquirirá a experiência e o critério indispensáveis a uma autonomia mais ampla, seja no terreno administrativo, seja no domínio didático [sic] (p. 62-63)
Diante do trecho apresentado, percebemos na fala do ministro Francisco Campos, que por trás do discurso de prudência e segurança, esconde-se a ideologia presente na gestão geral do presidente Getúlio Vargas, com cunho centralizador e contrário à autonomia de fato.
Cunha (1986) acrescenta que a autonomia universitária, concedida pelo Decreto 19.851/31, da Reforma Universitária de 1931, além de ser restritiva, é também incipiente. Dessa forma, o referido decreto demonstrou o autoritarismo presente à época, como, também, levou à crença de que o povo é incapaz de tomar suas próprias decisões sem a ajuda das elites.
A suposição da universidade como uma criança indefesa, carente de tutela, era similar àquela que a ideologia autoritária tinha a respeito do povo como incapaz de se dirigir, necessitando de elites que lhe apontassem o caminho a seguir (p. 298).
O referido autor vê a Reforma de 1931 como um mecanismo ideológico que tem o objetivo de impedir os trabalhadores e a classe média de se organizarem contra a ordem capitalista. Assim, com base em Cunha (1986), nota-se a restrição da autonomia e o forte controle do poder federal por meio, também, do art. 7º, que explicita a aprovação do estatuto universitário pelo ministro da educação e, no caso de modificação, a participação tanto do ministro quanto do Conselho Nacional de Educação.
Art. 7º A organização administrativa e didática de qualquer universidade será instituída em estatutos aprovados pelo ministro da Educação e
Saúde Pública e só poderão ser modificadas por proposta do Conselho
Universitário ao mesmo ministro, devendo ser ouvido o Conselho Nacional de Educação (grifos nossos).
Outra característica, também de cunho centralista, encontra-se na criação do Conselho Nacional de Educação (CNE) que, conforme os dizeres do próprio Francisco Campos (1940), este órgão contribuirá ―para que se mantenham as linhas claras, firmes e definidas, segundo as quais a presente reforma procura orientar as atividades didáticas e culturais dos nossos institutos de ensino‖ (p. 101).
Diante da citação apresentada, podemos constatar que a intenção da reforma educacional era justamente a de ser utilizada como pretexto para concentrar ainda mais o poder nas mãos dos governantes, leia-se aqui, Francisco Campos e Getúlio Vargas.
Além do controle exercido pelo Ministro da Educação e Saúde Pública, o Decreto 19.851 também previu restrições e controle no âmbito dos governos locais, conforme disciplinado no art. 9º:
As universidades gozarão de personalidade jurídica e de autonomia