P LANLEGGING OG GJENNOMFØRING AV UNDERSØKELSEN

Já constatamos que a Política Urbana implantada concomitante, mas desvinculada da política habitacional do período do BNH, teve como base as políticas de desenvolvimento regional, o que resultou em numerosos investimentos governamentais em cidades de porte médio, com o intuito de dinamizar as regiões em que se inseriam e de descentralizar a produção industrial concentrada na Região Sudeste. O BNH, por sua vez, financiava projetos de habitação e urbanização, no entanto, concentrava seus financiamentos nas capitais estaduais e nos grandes centros, o que tornava a produção habitacional pouco expressiva nas demais cidades, como os exemplos já citados de Campina Grande e Patos (PB). Também é importante lembrarmos que, em todas as cidades que receberam esses financiamentos, a construção de conjuntos habitacionais ocorria dissociada de uma política urbana e fundiária local, mesmo naquelas cidades em que havia um Plano Local de Organização do Espaço Urbano ou Plano Diretor, que não eram obrigatórios naquele período.

No decorrer do tempo, mudanças ocorreram no que concerne às estratégias de implantação de programas habitacionais, bem como às práticas dos agentes envolvidos nesses processos. Da mesma forma, modificou-se também o seu rebatimento na articulação entre as diversas escalas espaciais.

Quando o PMCMV foi criado, já estava encaminhado um projeto de longa data sobre o desenho e a estruturação de uma nova Política Nacional de Habitação (PNH), que teve suas raízes no Projeto Moradia e que se estruturou após a aprovação do Estatuto das Cidades (aprovado em 2001), da criação do Ministério das Cidades (em 2003) e da ocorrência da 1ª Conferência Nacional das Cidades (também em 2003), que estabeleceu a criação do Conselho Nacional de Habitação (ConCidades, instalado em 2004). Essa nova PNH adotou como componentes principais a integração e a inserção urbana de assentamentos precários, a urbanização e a regularização fundiária deles, a provisão de habitação e a integração da política de habitação à política de desenvolvimento urbano.

A elaboração e a implementação da PNH obedeceram a princípios e a diretrizes cuja principal meta era “garantir à população, especialmente a de baixa renda, o acesso à habitação digna”, e para atingir seus objetivos, traçou como linha mestra de sua atuação - a integração entre as Políticas Habitacional e de Desenvolvimento Urbano. Além disso, considerava que a Política Fundiária exercia um papel estratégico em sua implantação, visto que poderia estabelecer as bases das políticas urbanas, no âmbito dos municípios, para a realização de

programas habitacionais, através de instrumentos como os Planos Diretores, regularização fundiária e revisão de legislação urbanística e edilícia (BRASIL, 2006).

Dentre os instrumentos da PNH, destacamos: 1) o Sistema Nacional de Habitação (SNH), que estabelece o desenho institucional da política, formado pelo Sistema Nacional de Habitação de Mercado (SNHM) e pelo Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social (SNHIS), que centralizava os recursos para HIS, através do Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social (FNHIS); e 2) o Plano Nacional de Habitação (PlanHab), que deveria articular e potencializar os programas e as ações nos três níveis de governo. Com a criação dos Conselhos Municipais de Habitação e a elaboração dos Planos Locais de Habitação de Interesse Social (PLHIS), que preconizavam a participação popular e que era pressuposto da PNH, foi desenhado um modelo de gestão dos recursos para HIS, participativo, democrático e descentralizado (NASCIMENTO NETO et. al., 2012). Nesse desenho institucional, o Estado era o promotor dos projetos de habitação, como podemos observar na Figura 04.

Figura 04: Circuito de Promoção Pública dos projetos habitacionais na estrutura da Política Nacional

de Habitação (PNH). Fonte: Aragão, 2010.

Assim, com o Estado como promotor dos projetos, através de suas diversas esferas de poder, a construção de habitações ocorreria de acordo com as demandas dos municípios e sob uma maior regulação dos gestores, no que diz respeito à localização dos conjuntos habitacionais e à disponibilidade de infraestrutura. Além disso, sob esse desenho institucional, os governos municipais poderiam regular mais fortemente os processos especulativos sobre o solo urbano, oriundos das estratégias de mercado, por exemplo, implantando os instrumentos dispostos no Estatuto das Cidades, visando contribuir para a produção de um espaço urbano mais justo, do ponto de vista social.

Ressalte-se, no entanto, que o PMCMV surgiu como uma medida emergencial e precisava, com urgência, evitar a retração no mercado imobiliário e manter o ritmo da construção civil. O modo como esse programa foi elaborado e implantado acabou destoando da estrutura da PNH, inclusive do PlanHab. Nesse momento, a política habitacional passou a ter como principal promotor dos projetos o setor privado (Figura 05).

Figura 05: Circuito de Promoção Privada de projetos habitacionais nos moldes do Programa Minha

Casa Minha Vida (PMCMV) Política Habitacional. Fonte: Aragão, 2010.

Cardoso e Aragão (2011) afirmam que um dos efeitos territoriais causados pelo modelo de produção de habitação cujo produtor é o mercado, principalmente na produção HIS, é o fato de que a oferta só será realizada onde o mercado julgar lucrativo, ou seja, em áreas dinâmicas. Assim, os municípios com economia estagnada que também poderão apresentar necessidades habitacionais, provavelmente, não serão atendidos, uma vez que a “mera ausência de construtoras na cidade já constitui uma grande barreira para a produção”.

Para ilustrar essas afirmações, podemos citar o caso da Paraíba que, além da capital João Pessoa, que contratou até o ano de 2012 a construção 7.780 unidades habitacionais, apenas três municípios dos 223 que compõem o Estado se aproximaram ou ultrapassaram o valor de mil unidades contratadas até o referido ano, que foram Campina Grande, com 7.334 unidades contratadas; Patos, com 906, e Sousa, com 726 (Mapa 03, p. 93).

Mapa 03: Estado da Paraíba – Quantidade de Unidades Habitacionais (UHs) aprovadas nos municípios através do PMCMV

Fonte: Caixa Econômica Federal (CEF). Base cartográfica: IBGE – 2010. Organização: Wilma G. de Lucena. Elaboração: Leonardo B. Costa

Quanto ao mapa 03, observamos que, praticamente, todos os municípios do estado da Paraíba tiveram projetos habitacionais aprovados pelo PMCMV. Contudo, esses projetos não são expressivos em termos quantitativos, visto que quase todos têm projetos de, no máximo, 170 UHs, dos quais a maioria tem menos de 100 UHs. Sobre os municípios que se destacaram, além da capital estadual, é importante perceber a grande diferença entre a quantidade de UHs aprovadas em Campina Grande e os municípios de Patos e Sousa. Ressaltamos que, embora Campina Grande, assim como as cidades desses municípios, não tenha sido alvo de grandes projetos habitacionais no período do BNH, já nessa época, a cidade exercia uma forte centralidade no estado da Paraíba, devido à sua intensa dinâmica econômica oriunda das atividades comerciais, da oferta de serviços, e por ter se constituído como polo industrial37. Essa centralidade, por sua vez, fortaleceu-se ao longo do tempo, diferenciando a cidade de Campina Grande das demais cidades paraibanas. As cidades de Sousa e Patos

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apresentam um nível de centralidade abaixo de Campina Grande, no entanto, constituem-se como importantes polos na oferta de bens e serviços no sertão paraibano, porquanto apresentam um contingente populacional bem acima dos demais municípios nessa mesorregião, principalmente a cidade de Patos, fazendo com que, nessa última década dos anos 2000, tenham sido alvos preferenciais para os investimentos imobiliários que vêm para o sertão.

Sobre esses municípios, vale tecer mais algumas considerações. Sabemos que as capitais estaduais são alvos dos programas habitacionais, tanto por serem a centralidade administrativa, porque apresentam um índice maior de desigualdades sociais, o que ocasiona uma maior demanda, quanto pela dinâmica econômica que esses centros apresentam, se considerarmos, principalmente, os interesses dos agentes imobiliários na implantação daqueles programas. Por outro lado, as demais cidades, especialmente as médias (excetuando- se as capitais), só recentemente têm sido alvo de programas como o PMCMV de maneira mais expressiva. Pesquisas em cidades como Londrina (PR), São José do Rio Preto (SP), Marília (SP), São Carlos (SP), Uberlândia (MG), Passo Fundo (RS), Mossoró (RN), Campina Grande (PB)38, entre outras, mostram como o capital imobiliário tem se expandido a partir de/nesses centros. Vale ressaltar que os financiamentos e a construção de unidades habitacionais para famílias das três faixas de renda atendidas pelo PMCMV, nessa tipologia de cidades, têm sido quantitativamente expressivos e bem vantajosos para o mercado. Convém lembrar que essas faixas de renda dividem-se em faixa 01 (de 0 a 3 s/m), faixa 02 (de 3 a 6 s/m) e faixa 03 (de 6 a 10 s/m).

Dentre as cidades paraibanas mencionadas, destacamos Patos e Sousa, que foram alvo do Programa Específico para Cidades de Porte Médio, na década de 1970, e que, no entanto, obtiveram poucos financiamentos para a construção de conjuntos habitacionais através do BNH. Nesse contexto, cabe mencionar também a cidade de Campina Grande. Atualmente, essas cidades têm firmado um número maior de contratos para financiamento habitacional devido às condições supracitadas – atrair, cada vez mais, investidores nas áreas de incorporação, construção e comercialização de imóveis. Já sabemos que essa dinamização do mercado resulta do aumento de crédito e de subsídios, da elevação dos tetos de financiamento, da diminuição das taxas de juros, da aprovação de instrumentos jurídicos estimuladores, entre outros. Cidades como Campina Grande, Patos e Sousa, que vão se constituindo como centros polarizadores de atividades produtivas, comerciais e de oferta de

serviços, ou seja, de riquezas, tornam-se atrativas para investimentos do excedente do capital imobiliário, portanto, como lugares atraentes para empreendimentos do PMCMV.

Em alguns trabalhos como os de Costa (2013), Maia et al (2013), entre outros, percebemos o quão tem sido rentável o mercado imobiliário em Campina Grande, que conta com investimentos em condomínios horizontais de grandes grupos, como o Alphaville, por exemplo, além de estar atendendo cada vez mais às famílias de rendimento médio, como constatamos com a quantidade de empreendimentos voltados para as faixa 2 e 3 do PMCMV, o que representa 61,1% do total de projetos contratados na cidade até 2012 (Tabela 02). Diante disso, entendemos o porquê da discrepância da quantidade de UHs aprovadas nos projetos do PMCMV, em Campina Grande, em relação às cidades de Patos e de Sousa, bem como sua aproximação em relação à quantidade de UHs aprovadas na capital, João Pessoa.

Tabela 02: Quantidade de empreendimentos, por faixa de renda, contratados até o ano de 2012 nos municípios de João Pessoa, Campina Grande, Patos e Sousa

João Pessoa Campina Grande Patos Sousa

Faixa 01 10 07 02 02

Faixa 02 10 07 - -

Faixa 03 14 04 - -

Total 43 18 02 02

Fonte: Caixa Econômica - Elaboração própria

A cidade de Sousa tem apresentado um crescimento relevante no mercado da construção, o que lhe tem conferido uma quantidade cada vez maior de investimentos, cerca de 15% ao ano, de acordo com matéria divulgada em meio televisivo39. Já Patos se caracteriza por apresentar um mercado imobiliário já consolidado, cujos fatores mais gerais, de amplitude nacional, já foram mencionados. Contudo, há alguns condicionantes mais particulares, como o fato de a cidade ser um importante centro na Mesorregião do Sertão, no que se refere à oferta de serviços, especialmente de educação superior, como podemos observar nesta fala dos editores da Revista Empresarial (revista local):

A cidade de Patos vem gradativamente alcançando consideráveis índices de crescimento em vários setores: no comércio, prestação de serviço e até mesmo na indústria, mas visivelmente o que tem chamado mais a atenção, é

o elevado número de cursos universitários oferecidos pelas nossas universidades (UEPB, UFCG e as FIP), que paralelamente desencadeou um bombástico crescimento do setor imobiliário na capital do sertão. [...] O mercado imobiliário, através de loteamentos e condomínios horizontais e verticais, transformou Patos em um verdadeiro canteiro de obras. (Pedro Alves e Soliandra Alves, trecho do texto “Um canteiro de obras”)40

Além da oferta de serviços, identificamos, em entrevista com um corretor que atua na cidade, que, se somado à crescente demanda que tem se caracterizado pela procura de produtos imobiliários cada vez mais diversos, a cidade de Patos torna-se atrativa para investimentos imobiliários devido à grande disponibilidade de terrenos para o mercado. Tais condições possibilitaram os investimentos recentes em pequenos condomínios fechados, o aumento significativo de edifícios na cidade, a instalação do primeiro Eco Shopping da Paraíba (ainda a ser construído pelo grupo Bollevard), o investimento do primeiro condomínio horizontal da cidade, o Villas do Lago, que é direcionado para a população de alta renda e a chegada de incorporadoras e construtoras vindas de outras localidades como João Pessoa e Recife.

Nesse contexto, verificamos que, de um lado, tem sido expressivo o número de empreendimentos propagandeados com as “vantagens” dos financiamentos do PMCMV direcionados para as famílias de renda média (Figuras 06 e 07, p. 97) e, de outro, observamos que, de acordo com a entrevista mencionada, há pouco interesse dos agentes locais em investir no mercado que atende à população de renda mais baixa. Assim, a produção de HIS tem ficado a cargo de empresas vindas de outras localidades, como a CRE Engenharia Ltda. e a JGA Engenharia Ltda., ambas com sede na capital João Pessoa. Essas empresas são responsáveis pelos dois empreendimentos para as habitações de faixa 01 do PMCMV na cidade de Patos, contratados até 2012, e o Residencial Vista da Serra II, que foi contratado posteriormente.

Figura 06: Propaganda dos Condomínios Jardim Floresta – empreendimento com casas financiadas pelo PMCMV. Fonte: <http://www.lagosconstrutora.com.br/condominios.php> Acesso: Julho de 2013.

Figura 07: Propaganda de venda de casas localizadas no Distrito Industrial e financiadas pelo

PMCMV. Fonte: Site <http://www.patos-pb.com.br/> Acesso em setembro de 2013

Além dessas particularidades apresentadas, vale destacar que, devido ao processo de financeirização pelo qual tem passado o mercado imobiliário brasileiro41, as cidades médias têm sido ótimas oportunidades de investimentos lucrativos para esse mercado, por se caracterizarem como áreas economicamente dinâmicas, a concorrência não ser tão acirrada

41_{Para aprofundar as questões relacionadas a essa imbricação entre capital imobiliário e capital financeiro no} atual momento de reprodução e acumulação capitalista, em nível mundial, sugere-se a leitura da tese de Paiva (2007), intitulada “A diáspora do capital imobiliário, sua dinâmica de valorização e a cidade no capitalismo contemporâneo: a irracionalidade em processo”.

como nas metrópoles e nos grandes centros e por possibilitarem a formação de bancos de terra, já que esses se constituem, nesse contexto, como ativos de valores. Melazzo (2013) afirma que essa expansão dos investimentos imobiliários para as cidades em questão se insere num momento em que a urbanização brasileira se encontra cada vez mais extensa, complexa e diversa.

Poderíamos falar, então, de um novo tipo do que Santos (1993) chama de urbanização corporativa, agora não só sob o comando do capital industrial, mas também da ação do capital imobiliário associado ao capital financeiro, que se expande velozmente por todo o território nacional? Esse é um questionamento que consideramos pertinente, já que o “imobiliário” vem assumindo uma importância que, até então, não lhe era atribuída, como enfatiza Bastos (2012). Nesse sentido, entendemos que o setor imobiliário adquiriu essa importância pelo fato de assumir a função de lutar contra a tendência à baixa do lucro médio, como discorre Lefebvre (2008), quando refere que

a construção (privada e pública) proporcionou e ainda proporciona lucros superiores à média. A especulação não entra no cálculo, mas superpõe-se a ele; nela e por ela, através de uma mediação – o espaço – o dinheiro produz dinheiro. O que provoca, malgrado os riscos, o entusiasmo do capitalista [...]. O investimento no imobiliário e nas construções privadas e públicas (na produção do espaço) se revela proveitoso porque essa produção ainda comporta, e comportará por muito tempo, uma proporção superior de capital variável em relação ao capital constante. E isso apesar dos investimentos consideráveis e dos progressos técnicos. As terraplanagens e trabalhos da construção civil ocupam uma numerosa mão-de-obra [...]. De onde ocorre uma taxa de lucro superior e a formação de uma massa de mais-valia da qual parte retorna às “empresas”. (LEFEBVRE, 2008, p. 118-119, grifo do autor)

Destacamos, nesse contexto, que aquela realidade urbana diversa, complexa e extensa exige, segundo Santos (1985), um olhar que busque alcançar as singularidades e a estruturação de cada cidade, sem deixar de enxergar os processos mais amplos produzidos em outras escalas geográficas que ali encontram suas particularidades. Nessa perspectiva, trazemos o alerta de Pequeno e Elias (2010) sobre a importância dos estudos que tenham como objeto os espaços não metropolitanos, no sentido de compreendermos a atual complexidade urbana brasileira. Para tanto, os estudos empíricos e de realidades particulares são fundamentais, não exatamente para relatar e discutir sobre os processos ímpares da produção do espaço urbano, mas para, com base em suas particularidades, construir um

quadro extenso de leitura que nos permita esclarecer o contexto mais amplo em que estamos inseridos (PULHEZ, 2012).