Overview of the ISO 19906

Verificado que em sede do tradicional contrato de obra pública o risco do projeto é alocado à Administração Pública, passa-se a demonstrar a complexidade da sua elaboração devido à quantidade de informações necessárias para a sua completude.

A indústria da construção possui qualidades singulares, como a necessidade de deslocamento para o local das obras, fragmentação em um grande número de habilidades

diversas em consequência do ambiente econômico, tecnológico e social, sendo um negócio no qual existem diferentes grupos envolvidos, como, por exemplo, construtores, projetistas, entidades de regulação, compradores e usuários das instalações construídas.

Toda essa complexidade deve ser inserida em um projeto, que possui características únicas. Segundo Carl Limmer:

Um projeto pode ser definido como empreendimento singular, com objetivo ou objetivos bem definidos, a ser materializado segundo um plano preestabelecido e dentro de condições de prazo, custo, qualidade e risco previamente definidas. Outra definição diz que projeto é o conjunto de atividades necessárias, ordenadas logicamente e inter-relacionadas, que conduzem a um objetivo predeterminado, atendendo-se a condições definidas de prazo, custo, qualidade e risco.

Uma terceira definição caracteriza projeto como um conjunto de realizações físicas, compreendendo desde a concepção inicial de uma ideia até a sua concretização, traduzidas por um empreendimento em operação ou pronto para funcionar. (LIMMER, 1997, p. 9)

O Autor divide a vida de um projeto em quatro fases: concepção, planejamento87, execução e finalização. A confecção do projeto de engenharia, ou plano de projeto, encontra- se na fase de planejamento:

O estágio de planejamento compreende o desenvolvimento de um plano de projeto que servirá de diretriz para a sua implementação, contendo desenhos, especificações de materiais, de equipamentos e técnicas de execução, cronogramas, orçamentos e diretrizes gerenciais. (LIMMER, 1997, p. 10).

O projeto de engenharia, na realidade, é a união de alguns projetos, que variam conforme a complexidade, natureza e porte da obra. O Instituto Brasileiro de Auditoria de Obras Públicas – IBRAOP entende, por exemplo, que uma obra rodoviária deve conter projetos de terraplanagem, drenagem, iluminação, proteção ambiental, pavimentação, sinalização, entre outros. Cada um, desde que cabível, deveria conter os seguintes documentos:

฀ Desenho: representação gráfica do objeto a ser executado, elaborada de modo a permitir sua visualização em escala adequada, demonstrando formas, dimensões, funcionamento e especificações, perfeitamente definida em plantas, cortes, elevações, esquemas e detalhes, obedecendo às normas técnicas pertinentes;

87 _{Carl V. Limmer explicita as fases de planejamento de uma obra: “J os empreendimentos de maior porte, os}

chamados projetos complexos, não podem ser levados a bom termo sem um planejamento formal. Tanto estes como, de modo geral, os projetos industriais, são executados obedecendo a esta sequenciação: o Estudo de Viabilidade Técnica e Econômica; o desenvolvimento do Projeto de Engenharia Básico e, definida certa porção deste, o Projeto de Engenharia Detalhado para Execução; o Suprimento dos insumos necessários à materialização do projeto; e, finalmente, a Constru o” (LIMMER, 1997, p. 2). O TCU inclui ainda os levantamentos preliminares e estudos de necessidade em seu Manual de Orientações para a Elaboração de Planilhas Orçamentárias (2014).

฀ Memorial Descritivo: descrição detalhada do objeto projetado, na forma de texto, onde são apresentadas as soluções técnicas adotadas, bem como suas justificativas, necessárias ao pleno entendimento do projeto, complementando as informações contidas nos desenhos;

฀ Especificação Técnica: texto no qual se fixam todas as regras e condições que se deve seguir para a execução da obra ou serviço de engenharia, caracterizando individualmente os materiais, equipamentos, elementos componentes, sistemas construtivos a serem aplicados e o modo como serão executados cada um dos serviços apontando, também, os critérios para a sua medição;

Além desses, o projeto como um todo deve conter:

฀ Orçamento: avaliação do custo total da obra tendo como base preços dos insumos praticados no mercado ou valores de referência e levantamentos de quantidades de materiais e serviços

฀ Cronograma físico-financeiro: representação gráfica do desenvolvimento dos serviços a serem executados ao longo do tempo de duração da obra demonstrando, em cada período, o percentual físico a ser executado e o respectivo valor financeiro despendido.

O projeto de engenharia é um elemento fundamental da obra, sendo um verdadeiro guia para a construção. É fácil perceber a necessidade da busca de muitas informações para a sua elaboração. Essas informações geram um custo elevado. O projeto executivo, considerado como final, pode variar entre 2% e 10% da obra. Essa é inclusive uma das razões para a incompletude do contrato. Como não há muitas linhas de crédito exclusivas para a elaboração de projeto, torna-se em geral mais barato incluir esse custo na obra, isto é, a elaboração do projeto executivo e seu custo passam a ser um serviço integrante da planilha da obra.

Vale lembrar ainda que esses requisitos não se repetem em sede de contratação integrada, pois incumbe à Administração Pública apenas a elaboração de um anteprojeto de engenharia.

O custo da elaboração do projeto básico não é somente aquele arcado na fase interna da licitação. Com a verificação da necessidade de celebração de aditivo durante a execução da obra, deve ser inaugurado um procedimento, que, no mais das vezes, é caracterizado pela demora decorrente da necessidade de conferência técnica. Essa renegociação, por si só, traz custos, que Bajari, Houghton e Tadelis (2011, p. 02) denominam de “adaptation costs”,

podendo ser os seguintes: (i) regateamento; (ii) disputa decorrente de conflito e; (iii) comportamento oportunista.

No primeiro caso, a inclusão de novos itens deve ser feita com base nos preços do contrato ou, nos termos do Decreto nº 7.938/13, dos constantes nas referências oficiais, como o Sicro e o Sinapi. Quando inexistente em algum deles, deve ser promovida cotação no mercado. Nesse caso, o contratado pode questionar os valores, entendendo que a cotação não retratou os seus custos efetivos, forçando a Administração a aceitar preços maiores.

Quanto ao segundo, a disputa, que pode ser judicial, por arbitragem ou administrativa (pleitos de reequilíbrio econômico-financeiro) pode acarretar grave prejuízo, não somente pela demora, mas também por envolver a comprovação probatória. Normalmente, o contratado possui equipe técnica mais especializada do que a Administração Pública e poderá levar vantagem.

Quanto ao comportamento oportunista verificado em contrato de obra pública, a atuação da Administração Pública deve ser eficiente para evitar superfaturamento88, grave irregularidade que gera enorme dano ao Erário. Algumas dessas irregularidades, referentes ao objeto da presente pesquisa sobre alteração do projeto, podem ser a seguir mencionadas.

Uma das formas mais tradicionais de superfaturamento é a inclusão de itens novos acima dos preços de mercado ou em quantidade ou qualidade indevidas ou a cobrança de não executadas.

O jogo de planilha é outra forma de superfaturamento. Ocorre da seguinte maneira: (i) o contratado, na fase de licitação, insere em sua proposta preço inferior ao de mercado para determinados itens e outros muito superiores, mas que, no total do preço ofertado, ao se compensarem, ficam abaixo do orçamento de referência elaborado pela Administração para a licitação.; (ii) a Administração, ao alterar o projeto licitado por conta de sua incompletude verificada no decorrer da execução, pode ter que aumentar o quantitativo dos itens supervalorizados e diminuir os subvalorizados; (iii) o novo valor contratual pode não ser mais vantajoso, seja porque acima do preço de mercado, seja porque outra proposta poderia ter ofertado o item com o quantitativo aumentado por preço inferior.

Uma terceira forma de superfaturamento decorrente de alteração contratual diz respeito à prorrogação injustificada do prazo contratual, pelo descumprimento do cronograma

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A diferença entre sobrepreço e superfaturamento é basicamente temporal e autoral. O primeiro ocorre na fase de orçamentação elaborada pela Administração Pública, resultando em valores acima dos de mercado que levaram à contratação por preço indevido. O segundo surge na fase de execução contratual e é promovido pelo contratado.

físico-financeiro constante do projeto, por culpa do contratado, o que leva ao pagamento de reajustes indevidos.

Por derradeiro, deve ser levado em conta também o investimento em fiscalização do contrato, especialmente na hipótese de empreitada por preço unitário, na qual o pagamento é feito em medições normalmente de períodos de 30 dias, enquanto que na empreitada por preço global, como visto, devem ser apurados, para fim de pagamento, os serviços executados por fases.

Por conta de todas essas questões, a governança – entendida como forma de superação dos problemas advindos da teoria da agência - e gerenciamento do contrato são fundamentais. A criação de mecanismos de controle sobre os atos dos administradores e dos contratados pode inibir a prática de condutas oportunistas, com a aplicação de técnicas de planejamento, transparência e prestação de contas, como defendido por Cláudio Altounian:

Governança, portanto, é o conjunto de princípios e práticas ou ferramentas de pressão, controle e gestão a serviço daqueles que não têm o controle direto sobre a execução, mas possuem interesse nos seus resultados e algum poder sobre os executivos, que têm, esses sim, controle direto sobre a execução das atividades de um sistema produtivo.

Assim, pensar a realidade das obras públicas com o olhar de governança é ver o empreendimento sob a ótica dos diversos interessados: o cidadão contribuinte, que têm o direito a informações sobre o uso das verbas públicas e à gestão honesta e eficiente; as empresas fornecedoras que fazem jus à licitação isonômica; e, principalmente, o público beneficiário do serviço ou da facilidade fornecida pela obra (ALTOUNIAN, 2014, p. 507).

A legislação brasileira prevê uma série de órgãos de controle, inclusive com certa sobreposição, que, por sua vez, a par da sua inegável importância, igualmente ensejam custos com a manutenção física das suas instalações e dos profissionais. Por isso, incentivos contratuais são importantes até mesmo diante da possibilidade de redução desses custos, especialmente no bojo do processo de celebração de aditivos.

A maioria desses custos pode ser evitada com a alocação do risco ao contratado. Porém, nas hipóteses nas quais o contrato não é completo e o risco é assumido pela Administração, o próprio modelo de incentivos do contrato não é capaz de evitar prejuízos. O limite de valor da alteração qualitativa, então, passa a ser um fundamental instrumento. O limite per si será o objeto do próximo capítulo.

3 DO LIMITE DE ALTERAÇÃO DE VALOR DO CONTRATO DE OBRA