O Estatuto da Cidade, sancionado em 12 de janeiro de 2015, tem por objetivo declarado promover a integração de ações entre os municípios que formam uma metrópole,317 em conjunto
com os governos estadual e federal. As ações teriam funções públicas de “interesse comum”, i.e., aquelas inviáveis para um município realizar sozinho ou que tenham impacto em municípios vizinhos. Exemplos dessas funções públicas são: transporte público, saneamento básico, habitação e destinação final de lixo. Em última instância, visa-se, com a lei, a melhorar a qualidade de vida dos 100 milhões de brasileiros que vivem em regiões metropolitanas e aglomerados urbanos.318
De modo a viabilizar as “ações conjuntas de interesse comum”, a lei pretende criar regras para a governança compartilhada de grandes aglomerados urbanos compostos por mais de um município – uma realidade em várias das grandes capitais brasileiras. Com esse objetivo em mente, o Estatuto da Metrópole, tal como o Estatuto da Cidade, fixa diretrizes gerais para o
316 Vide p. 32 de seu voto, disponível em:
http://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=AC&docID=630026. Acesso em: 01/12/2016.
317 Para fins da lei, metrópole é, nos termos do artigo 2º do Estatuto da Metrópole, “espaço urbano com
continuidade territorial que, em razão de sua população e relevância política e socioeconômica, tem influência nacional ou sobre uma região que configure, no mínimo, a área de influência de uma capital regional, conforme os critérios adotados pela Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE”.
318 WRI BRASIL. Estatuto da Metrópole propõe gestão urbana compartilhada. WRI Brasil, Cidades
Sustentáveis, janeiro de 2015. Disponível em: http://wricidades.org/conteudo/estatuto-da-metr%C3%B3pole- prop%C3%B5e-gest%C3%A3o-urbana-compartilhada. Acesso em: 02/06/2016.
planejamento, a gestão e a execução de políticas públicas em regiões metropolitanas e aglomerações urbanas instituídas por estados.319
O artigo 6º do Estatuto da Metrópole estabelece que a governança interfederativa das regiões metropolitanas será guiada pelos princípios apresentados a seguir: (i) prevalência do interesse comum sobre o local; (ii) compartilhamento de responsabilidade para a promoção do desenvolvimento urbano integrado; (iii) autonomia dos entes da Federação; (iv) observância das peculiaridades regionais; (v) gestão democrática da cidade, consoante os artigos 43 a 45 do Estatuto da Cidade; (vi) efetividade no uso dos recursos públicos; e (vii) busca do desenvolvimento sustentável. Ademais, a governança interfederativa deve observar as diretrizes previstas no artigo 7º: (i) implantação de processo permanente e compartilhado de planejamento quanto ao desenvolvimento urbano; (ii) sistema integrado de alocação de recursos e prestação de contas; (iii) execução compartilhada das funções públicas; (iv) participação de representantes da sociedade civil nos processos de planejamento e tomada de decisão; (v) compatibilização das leis orçamentárias dos entes da governança interfederativa; e (vi) compensação por serviços ambientais.
A estrutura básica da governança interfederativa compreende, nos termos do artigo 8º do Estatuto da Metrópole, (i) uma instância executiva composta pelos representantes do Poder Executivo dos entes federativos integrantes das unidades territoriais urbanas; (ii) instância colegiada deliberativa com representação da sociedade civil; (iii) organização pública com funções técnico-consultivas; e (iv) sistema integrado de alocação de recursos e de prestação de contas. Já os instrumentos da governança interfederativa, utilizados no desenvolvimento urbano integrado de regiões metropolitanas e aglomerações urbanas são: (i) plano de desenvolvimento urbano integrado; (ii) planos setoriais interfederativos; (iii) fundos públicos; (iv) operações urbanas consorciadas interfederativas; (v) zonas para aplicação compartilhada dos instrumentos urbanísticos previstos no Estatuto da Cidade; (vi) consórcios públicos, observada a Lei nº 11.107/2005; (vii) convênios de cooperação; (viii) contratos de gestão; e (ix) compensação por serviços ambientais ou outros serviços prestados pelos municípios à unidade territorial urbana; e (x) parcerias público-privadas interfederativas.
319 Conforme disposto no artigo 3º, caput, do Estatuto da Cidade, os Estados podem estabelecer regiões
metropolitanas com o intuito de integrar o planejamento, a organização e a execução de funções públicas de interesse comum. Deverão promover a governança interfederativa o Estado e os municípios inclusos em região metropolitana, e a instituição da região metropolitana que envolver municípios pertencentes a mais de um Estado será formalizada mediante a aprovação de leis complementares pelas assembleias legislativas dos estados envolvidos. As leis complementares devem definir os municípios integrantes da unidade territorial urbana, as funções públicas de interesse comum que justificam a instituição da unidade territorial, a conformação da estrutura de governança interfederativa, bem como os meios de controle social da organização, planejamento e da execução das funções públicas de interesse comum.
Os municípios integrantes de regiões metropolitanas têm três anos para entregar seus Planos de Desenvolvimento Urbano Integrado (PDUI). O PDUI é um instrumento que estabelece, com base em processo permanente de planejamento, as diretrizes para o desenvolvimento urbano da região metropolitana ou da aglomeração urbana. O PDUI deve conter as diretrizes que regularão projetos estratégicos e ações prioritárias de investimentos, macrozoneamento, o uso e ocupação do solo urbano e normas para a coordenação de políticas intersetoriais. O PDUI não deve ser enxergado como um substituto do Plano Diretor, e sim como um complemento.
Embora o Estatuto da Metrópole seja um inegável avanço, não faltam críticas ao desenho da lei. Em primeiro lugar, a ideia de governança interfederativa não está clara: como compatibilizar, em situações concretas, diretrizes tão díspares quanto “compartilhamento de responsabilidade para a promoção/ao do desenvolvimento urbano integrado” e “autonomia dos entes da Federação”? O papel aceita tudo – a realidade, não. Como serão solucionados conflitos de interesse? Visões de metrópole divergentes? Prioridades diversas? A vontade de que ente federativo deverá prevalecer?
Essas perguntas ficam em aberto, com a decisão do Supremo Tribunal Federal (STF) no bojo da supramencionada ADI nº 1842 fornecendo possíveis indícios da resposta. Nesse caso, o STF fixou algumas premissas para a concepção e funcionamento de regiões metropolitanas, dentre as quais Ribeiro bem destaca as seguintes: (i) a gestão compartilhada de regiões metropolitanas, assegurando a autonomia de todos os entes federativos participantes; (ii) a observância a um arranjo institucional capaz de garantir a participação de todos os entes federativos que compõem a região em todos os processos de tomada de decisão; e (iii) o envolvimento dos entes municipais “proporcional a seu peso específico sob o ponto de vista político, econômico, social e orçamentário”.320 Não está, no entanto, claro, se a regra do “peso
proporcional” vale também para conflitos entre estados e municípios a respeito de decisões ou ações concretas. O que se sabe é que imbróglios entre Estados e Municípios não faltam na recente história brasileira.321
320 Vide RIBEIRO, Tarcyla Fidalgo. Regiões metropolitanas como instrumento de garantia do direito à cidade nos
territórios marginalizados dos aglomerados urbanos. Revista de Direito da Cidade, vol. 7, n. 4, 2015, pp. 1498- 1499.
321 Um exemplo, citado por Ribeiro, Santos Júnior e Rodrigues, diz respeito à competência estadual, a partir da
Constituição Federal de 1988, de se “criar” regiões metropolitanas. É o caso que envolveu a Entidade Metropolitana de Salvador, cuja criação, pelo Estado da Bahia, por meio da promulgação da Lei Complementar nº 41/2014, foi questionada no STF mediante a ADI 5155, proposta pelo partido do prefeito da capital – o DEM. O argumento usado para questionar girava em torno da ideia de que a institucionalização dessa região metropolitana feriria a autonomia municipal. O processo ainda está pendente de julgamento. Vide RIBEIRO, Luiz Cesar de Queiroz; SANTOS JÚNIOR, Orlando Alves; RODRIGUES, Juciano Martins. Estatuto da Metrópole: o que esperar? Avanços limites e desafios. Observatório das Metrópoles, 22/05/2015. Disponível em:
Outrossim, o próprio conceito de governança interfederativa assinala qual dos lados do dilema “centralização vs. descentralização de poder” parece ter inspirado a lei: o conceito a partir do qual a União, estados e municípios devem atuar em conjunto para a resolução de determinados problemas urbanos, com vistas a promover o desenvolvimento urbano. Embora eu não ignore os gargalos estruturais da realidade brasileira que tornam a coordenação entre municípios, estados e a União uma necessidade, não gostaria de chamar a atenção para o que perdemos quando escolhemos centralizar, sob o manto de “governança interfederativa”, as decisões sobre políticas públicas urbanas de grandes cidades. Isso especialmente quando os municípios grandes (em termos de população) – em geral, em torno dos quais crescem regiões metropolitanas – são justamente os que dispõem mais autonomia financeira, o que os torna organizacionalmente melhor estruturados e mais propensos a inovarem com êxito em políticas urbanas de interesse local.
Mostra-se, portanto, bastante lúcido o diagnóstico de Sabel e Cohen a respeito da inadequação das nossas instituições políticas da democracia constitucional contemporânea para absorverem e resolverem problemas urbanos locais. Por isso, quando os problemas ficam complicados demais – como a gestão eficaz de regiões metropolitanas o é, dada a questão federalista (há entes federativos demais envolvidos na questão urbana) -, a solução a que estamos acostumados é uma “saída temporária” das restrições impostas pelo Estado de Direito e pela separação de poderes322 “precisely because of the restrictions they impose on problem- solving”.323 Sacrificamos, então, a autonomia municipal em favor da solução do problema; mas
talvez o fortalecimento da autonomia municipal, ao menos de municípios grandes, em regiões metropolitanas, seja justamente a solução – ela só não é intuitiva. Mas, se colocado de maneira correta, o argumento da descentralização pode ser bastante convincente. Nas palavras de Sable e Cohen: “Because of the numerosity and diversity of sites, we want a structure of decision- making that does not require uniform solutions; because of volatility, we want a structure with built-in sensitivities to changing local conditions; because of the complexity of problems, we want a structure that fosters interlocal comparisons of solutions”.324
http://www.observatoriodasmetropoles.net/index.php?option=com_k2&view=item&id=1148%3Aestatuto-da- metr%C3%B3pole-avan%C3%A7os-limites-e-desafios&Itemid=180. Acesso em: 02/06/2016.
322 O conceito de separação de poderes para Sabel e Cohen é bastante específico. Pode ser entendido como “the
requirement that rule-making authority be vested in a body that includes representatives of diverse particular interests, but that does not itself apply the rules it makes to individual cases” (SABEL, Charles; COHEN, Joshua. Directly-deliberative polyarchy. Op. Cit. p. 13).
323 SABEL, Charles; COHEN, Joshua. Ibid., p. 12
É claro que, para regular uma região metropolitana, são necessários instrumentos de gestão compartilhada de cunho “horizontal”, para que possam ser tomadas decisões que vinculem, a uma só vez, todos os municípios compreendidos pela região. Com efeito, sem instrumentos de gestão intermunicipal, uma região municipal está fadada à ingovernabilidade.325 Mas o envolvimento ainda maior do que já existe de estados e da União na gestão da coisa urbana só mitiga ainda mais o único benefício da descentralização política que apresentei acima: o fortalecimento da democracia em nível local.
325 RIBEIRO, Luiz Cesar de Queiroz; SANTOS JÚNIOR, Orlando Alves; RODRIGUES, Juciano Martins.