3.2 Politil. § 27 a første avsnitt nr. 1 (anslag)
3.2.3 Overordnet bistandsstrategi og tilnærminger
A inserção/relação do Brasil na economia capitalista, como no conjunto dos países latino-americanos, deve ser analisada no contexto do movimento mundial do capital, fundamentalmente articulada ao imperialismo norte-americano (FERNANDES, 2009), mas também a partir das especificidades histórico-conjunturais internas. É preciso ressaltar que o Brasil, como país capitalista periférico, não esteve/está em estágio preliminar de desenvolvimento, mas sim articulado orgânica e especificamente ao capitalismo global47. Assim, na análise do capitalismo brasileiro, é necessário romper com o modelo dualista desenvolvido a partir das orientações do modelo cepalino, segundo o qual o subdesenvolvimento é etapa preliminar (caminho) para o desenvolvimento capitalista.
O “subdesenvolvimento” pareceria a forma própria de ser das economias pré-industriais penetradas pelo capitalismo, em “trânsito”, portanto, para as formas mais avançadas e sedimentadas deste; todavia, uma tal postulação esquece que o “subdesenvolvimento” é precisamente uma “produção” da expansão do capitalismo. (OLIVEIRA, 2003, p. 32-3).
O rompimento com a análise harmônica, linear e desenvolvimentista significa também considerar que a consolidação do capitalismo no país, e noutros países latino- americanos, ao longo do século XX, não ocorreu apenas pelo viés economicista e externo. Para além de interesses das potências econômicas mundiais, há motivações e acomodações político-econômicas locais. Como enfatiza Ricardo Antunes, em apresentação de livro de Florestan Fernandes (FERNANDES, 2009), a análise feita por esse sociólogo marxista nos evidência que para além de pressões exclusivamente externas o Brasil historicamente desenvolveu-se sem grandes rupturas, realizando constantemente uma “conciliação pelo alto, excludente em relação à classe trabalhadora e sempre de prontidão para o exercício da
47Cabe ressaltarmos que não há modelo linear/único de consolidação do capitalismo nas distintas nações ou
regiões. Como enfatiza Chilcote (2009) inexiste uma simetria rígida de caminhos seguidos entre os países capitalistas centrais e os periféricos.
contrarrevolução, encontrou na dependência e no subdesenvolvimento a sua forma de integração para fora e desintegração para dentro.” (p. 12). Essa submissão tem como consequência central a manutenção da histórica exclusão social de parte significativa da população latino-americana.
Os países latino-americanos enfrentam duas realidades ásperas: 1) estruturas econômicas, socioculturais e políticas internas que podem absorver as transformações do capitalismo, mas que inibem a integração nacional e o desenvolvimento autônomo; 2) dominação externa que estimula a modernização e o crescimento, nos estágios mais avançados do capitalismo, mas que impede a revolução nacional e uma autonomia real. [...] Os setores sociais que possuem o controle das sociedades latino-americanas são tão interessados e responsáveis por essa situação quanto os grupos externos, que dela tiram proveito. Dependência e subdesenvolvimento são um bom negócio para os dois lados. (FERNANDES, 2009, p. 34).
A formação do capitalismo dependente na região ocorre, historicamente, a partir de um acordo entre os objetivos da classe dominante local, principalmente a burguesia nacional, e o capital internacional (tendo nas últimas décadas a hegemonia norte-americana). Assim sendo, é necessário destacarmos que a consolidação, o papel e o significado dos Estados intervencionistas na América Latina não podem ser compreendidos a partir de modelos teóricos universais ou dos determinantes exclusivamente externos. É necessário perceber a especificidade histórica e conjuntural (da qual também fazem parte elementos externos) que engloba interesses de classes e suas frações na constituição dos Estados nacionais na região. Para tal é possível/necessário “alinhar, na linha de alguns marxistas contemporâneos, outro ponto de partida que permite uma releitura mais fecunda da problemática latino-americana, em torno das especificidades do seu capitalismo” (FIORI, 2003, p. 105).
Nesse sentido, o Estado, nos países latino-americanos, sempre assumiu papel protagonista na consolidação do capitalismo. A burguesia local, articulada ao capital internacional, não necessitou constituir-se preliminarmente em classe economicamente dominante, para posteriormente adquirir hegemonia política (controle do Estado). A ação estatal construiu inclusive condições de infraestrutura para garantir a revolução burguesa na região. Tudo isso mascarado com a noção de Estados interventores que se apresentam “acima” dos interesses de classes e responsável pelo projeto de desenvolvimento da nação como um todo.
No Brasil, desde o início da industrialização, década de 1930, até a crise político- econômica dos anos 1980, a atuação estatal foi orientada a partir do modelo desenvolvimentista (OLIVEIRA, 2003). O Estado interventor constituiu-se no principal
responsável pelo fortalecimento da indústria e constituição dos pilares estruturais necessários à consolidação do capitalismo no país (FIORI, 2003). Historicamente coube ao Estado estabelecer as bases necessárias à “modernização” do país e conformar/controlar a classe trabalhadora nacional.
Como expressa Neves (2000), a constituição do modelo desenvolvimentista e sua decadência no Brasil, confunde-se com a história de implantação, e declínio, do regime de acumulação rígida, fordista, no país. Em tal movimento, é necessário percebermos ainda que o sistema educacional se constitui para fornecer a “conformação”, instrumental e ideológica, da força de trabalho indispensável para atender às necessidades fordista-desenvolvimentistas. Em suma, “as exigências do novo modo de produção e do consumo ocasionaram modificações importantes na forma de conceber a educação, tendo o Estado como o principal fomentador das políticas educacionais.” (GOMIDE; SOUZA, SANTOS, 2012, p. 1119).
Especificamente para a educação superior, esse período foi promissor e crítico. Promissor pelo fato de possibilitar a sua expansão, ainda que bastante limitada em números absolutos, para além de quadros restritos das classes economicamente dominantes48. E ao mesmo tempo crítico, pois diante da crescente demanda e da incapacidade do Estado em respondê-la, por priorizar os níveis mais diretamente vinculados à formação instrumental exigida pela produção fordista, tal expansão se deu sempre com considerável participação de instituições e matrículas no setor privado. Os dados apresentados na Tabela 1 demonstram os primórdios desse processo.
Tabela 1: Estabelecimentos e matrículas na educação superior, por setor público e privado, no Brasil (1933-1945)
Ano
Estabelecimentos Matrículas
Total Público Privado Total Público Privado
Núm. % Núm. % Núm. % Núm. %
1933 411 146 35,6 265 64,4 33.723 18.986 56,3 14.737 43,7
1945 620 229 36,9 391 63,1 40.975 21.307 52,0 19.668 48,0
∆ % 50,9 56,8 - 47,5 - 21,5 12,2 - 33,5 -
Fonte: Barreyro (2008) – Adaptada.
Como vemos, considerando o período em questão o número de instituições cresceu 50,9%, com maior expansão nas IES públicas (56,6%), que ampliou a diferença em 1,3% em relação aos estabelecimentos privados (que ainda assim tiveram crescimento de 47,5).
48Cunha (2007a) ressalta que já em meados da década de 1930 a maior parte dos alunos do ensino superior era
oriunda de camadas sociais intermediárias (filhos de funcionários do aparelho estatal e empresas privadas, e ainda de profissionais liberais).
Também observamos uma expansão no número de matriculas, em patamares bastante inferiores (21,5%), comparados aos das IES, impulsionada principalmente pelo setor privado; as matrículas públicas cresceram apenas 12,2%, enquanto privadas 33,5%, reduzindo assim o percentual de matrículas públicas de 56,3% para 52,0%, entre 1930-1945, e, consequentemente, aumentando o percentual de matrículas privadas em 4,3% (subindo de 43,7% para 48,0%). Em suma, a expansão da educação superior entre 1930-1945 se deu no número de IES e de matrículas, sendo que no caso das primeiras, das IES, o maior crescimento foi no setor público, e no das matrículas, no setor privado.
A Era de Vargas foi pródiga para com o setor privado em expansão. Além de estabelecer a imunidade fiscal para as instituições educacionais privadas, em todos os níveis, reconheceu a primeira universidade privada, a Católica do Rio de Janeiro. No que diz respeito ao setor público do ensino superior, a atuação varguista foi predominantemente de caráter controlador. Centralista ao extremo, transformou a Universidade do Rio de Janeiro em Universidade do Brasil, com a pretensão de fazê-la parâmetro destinado a submeter as iniciativas federalistas que despontavam em São Paulo, no Rio Grande do Sul e no próprio Distrito Federal. (CUNHA, 2004, p. 801).
Cabe destacarmos que a grande maioria dos estabelecimentos existentes consubstanciava-se em instituições isoladas, ou seja, não universitárias. Segundo as indicações de Cunha (2007a), antes de 1930 havia no Brasil apenas três universidades49 e durante o governo Vargas (1930-1945) foram criadas apenas mais duas instituições50.
Além disso, é oportuno considerar que, no período em análise, não havia obrigatoriedade legal com a gratuidade das matrículas nas IES públicas, questão mantida por um longo tempo. Cunha (2007b), comparando a Constituição Federal de 1946 e a Constituição Estadual de São Paulo de 1947, considerando a questão da gratuidade do ensino superior, mostra como aquela unidade da federação avançou no estabelecimento da gratuidade. Enfim, mesmo nas IES públicas havia a possibilidade de comercialização do ensino, garantida a gratuidade apenas para os que provassem insuficiência financeira para custeá-lo.
A Constituição paulista, de 1947, foi mais longe que a federal nessa questão. Se esta dizia que o ensino dos diferentes ramos seria ministrada pelos poderes públicos, sendo livre à iniciativa particular, aquela, sem ferir esse princípio, proclamava que o ensino seria ministrado primordialmente pelo governo, sendo livre todavia à iniciativa privada, a qual o poder público ampararia quando objetivasse o ensino gratuito das “classes menos favorecidas”. Além disso, a Constituição paulista determinava a gratuidade
49A do Rio de Janeiro (1920), a de Minas Gerais (1927) e a Escola de Engenharia de Porto Alegre (1986) que,
segundo Cunha (2007a) poderia, por suas funções então desenvolvidas, ser considerada universidade.
50Em 1934, foi criada a Universidade de São Paulo e, em 1940, as Faculdades Católicas (posteriormente
do ensino oficial nas escolas de todos os graus, sem distinguir as “classes menos favorecidas” ou aqueles que tivessem “falta ou insuficiência de recursos”. (CUNHA, 2007b, p. 76).
Seja como for, o processo de expansão de estabelecimentos e matrículas, públicos e privados, em resposta às demandas por maior qualificação de parcela da força de trabalho, bem como da crescente reivindicação sociais em torno da educação, ou ainda, por necessidade de controle estatal no âmbito político-ideológico, manteve-se durante todo período nacional- desenvolvimentista-fordista. Neves (2000) destaca que, na vigência do Estado populista (1946-1964), para responder à exigência por mão-de-obra mais especializada, o ensino superior obteve as maiores taxas de expansão no setor educacional: entre 1939 e 1959 esse crescimento foi de 307,8%%. Como mostra Fernandes (1975), a década de 1950, consistiu na fase de maior aceleração do crescimento quantitativo das matrículas, com a criação de 43% das instituições de educação superior “existentes em 1960; e ocorreu, paralelamente, um aumento substancial das matrículas (37.584, em 1950, são 87.603, em 1959, significando que se elevou em mais de duas vezes, naquela década)”. (FERNANDES, 1975, p. 65). Na Tabela 2 evidenciamos esse crescimento nas matrículas e sua distribuição por categoria administrativa.
Tabela 2: Evolução das matrículas da educação superior brasileira por categoria administrativa, público e privado (1945-1964)
Ano Total Público Privado
Núm. % Núm. %
1945 40.975 21.307 52,0 19.668 48,0
1964 142.386 87.665 61,6 54.721 38,4
∆ % 247,5 311,4 - 178,2 -
Fonte: Barreyro (2008); Sguissardi (2008a) – Adaptada.
Os dados demonstram o espetacular crescimento percentual nas matrículas. Com crescimento de 247,5%, mais que se triplicou o número de matrículas. Também chama atenção o fato desse crescimento ter ocorrido de forma mais expressiva nas instituições públicas, passando de 21.307 para 87.665, um aumento na ordem de 311,4%. Com isso, ainda que também o aumento das matrículas no setor privado tenha sido expressivo, 178,2%, ampliou-se a diferença entre matrículas públicas e privadas em quase 10% pois 61,6% dos alunos matriculados na educação superior em 1964 estavam em IES públicas, enquanto em 1945 esse percentual era de 52,0%.
Esse processo expansionista das matrículas públicas foi, fundamentalmente, resultado da “federalização” de instituições estaduais, municipais e privadas, a partir da Lei
1.254/1950. Com a Lei, diversos estabelecimentos isolados, mantidos por outros entes federados e pela iniciativa privada, foram assumidas pela União, o que levou também à efetivação dos professores catedráticos que passavam a compor o quadro federal. Isso não só ampliou o número de instituições universitárias51, em função da fusão de instituições isoladas, como proporcionou crescimento exponencial das matrículas nas universidades.
Nos últimos dez anos da república populista (1954/64), o ensino superior estava organizado de forma predominantemente universitária: a participação das universidades no total de matrículas era de 65%. As numerosas “federalizações” ocorridas em 1950 fizeram que houvesse nas capitais de certos estados um número tal de escolas isoladas mantidas pela União que propiciava sua aglutinação em universidades. O mesmo ocorreu com as faculdades católicas, as quais foram progressivamente se integrando em universidades. (CUNHA, 2007b, p. 79).
Cabe também destacarmos que durante o processo de federalização, ainda que legalmente não se tenha garantido a educação superior pública gratuita, os valores das taxas, muito em função da reivindicação estudantil pelo fim das cobranças, não foram atualizados, “até que, corroídas pela inflação, já não valia a pena cobrá-las, por ínfimas que eram” (CUNHA, 2007b, p. 77). Como destaca Fávero (2000) nesse período, especialmente na década de 1960, registrou-se forte movimento de professores, estudantes e da opinião pública sobre a necessidade de reformulação da universidade brasileira. Entre outras questões, reivindicava-se a extinção do regime de cátedra. Entretanto, as “reformas” serão efetivadas já no período ditatorial-militar.
Em síntese, a positividade da expansão proporcionada no período de 1946-1964 pode ser indicada a partir de três elementos complementares: a) o crescimento histórico, até então, das matrículas; b) a ampliação das instituições universitárias, principalmente aquelas mantidas pela União; c) redução/eliminação gradativa das cobranças de taxas nas instituições oficiais, avançando na concepção da educação enquanto direito e, assim sendo, gratuita. Tais elementos representavam para o trabalho docente melhorias importantes, como a ampliação da efetivação, com salários melhores, via federalização, de parte significativa do quadro das antigas IES privadas, municipais e estaduais.
Após o Golpe Militar de 1964, a tendência expansionista será acentuada. Porém, ao contrário do período anterior, será o setor privado o principal responsável pelo crescimento das matrículas. Essa expansão privada foi resultado de ações deliberadas do Estado. Como
51 Em 1954 tínhamos 16 universidades, das quais 11 eram públicas. Até 1964 foram criadas mais 22 instituições
universitárias, sendo 17 públicas e 5 privadas. Assim, ao final do período populista tínhamos 38 universidades, das quais 28 eram mantidas pelo Estado (CUNHA, 2007b).
expressa Chaves (2005), no Regime Militar o ensino superior passou por mudanças, consubstanciadas na Lei 5.540/1968 e fundamentadas nos Acordos MEC-USAID, estabelecidos entre o então Ministério da Educação e Cultura (MEC) e a USAID (United States Agency for International Development). Entre outras questões, com a Lei 5.540/1968 extinguiu-se a cátedra, instituiu-se o regime de tempo integral e dedicação exclusiva para os docentes, dividiu-se a formação de graduação em dois ciclos (básico e profissional) com sistema de créditos por disciplinas e periodicidades semestrais. Assentada no tecnicismo pedagógico e no autoritarismo, essa Lei foi construída com base no modelo norte-americano, tendo na pós-graduação também dois níveis, de mestrado e doutorado. Em que pese esse período ter sido promissor para a consolidação da pós-graduação nas principais universidades do país, e ainda tenha expandido as instituições e matrículas públicas, sua marca central é a expansão privada da educação superior.
As universidades públicas receberam recursos que permitiram a montagem do ensino pós-graduado e a institucionalização da profissão docente; os câmpus [sic.] universitários foram edificados, com laboratórios e facilidades inéditas em nosso país; novas universidades federais e estaduais foram criadas, e as antigas expandiram suas atividades. Em contrapartida, as instituições privadas receberam incentivos diretos e indiretos inéditos, que, aliados à representação majoritariamente privatista do Conselho Federal de Educação (CFE), propiciaram novo surto de expansão. (CUNHA, 2004, p. 801).
Esse novo surto consistia no crescimento das matrículas via instituições privadas. Além do predomínio de representantes privatistas no Conselho Federal de Educação (CFE), outro fator importante para a expansão da iniciativa privada no ensino superior brasileiro consistiu em “subsídios governamentais, instituídos para esse setor, fosse por meio de transferência de recursos, a fundo perdido e a juros negativos, fosse por meio do crédito educativo” (CHAVES, 2005, p. 121). O resultado de tal política pode ser observado na Tabela 3.
Tabela 3: Evolução das matrículas da educação superior brasileira por categoria administrativa, público e privado (1964-1994)
Ano Total Público Privado
Número % Número % 1964 142.386 87.665 61,6 54.721 38,4 1974 937.593 341.028 36,4 596.565 63,5 1984 1.399.539 571.879 40,9 827.660 59,1 1994 1.661.034 690.450 41,6 970.584 58,4 ∆% 1.066,6 687,6 - 1.673,7 -
Como vemos, ainda na vigência do ideário desenvolvimentista a educação superior privada passou a ter hegemonia no número de matrículas no ensino superior. Ainda que tivéssemos uma expansão considerável (687,6%) nas matrículas públicas, esse índice foi bastante aquém, menos da metade, do crescimento no setor privado (1.673,7%). A expansão acelerada das matrículas privadas teve seu ápice na primeira década (1964-1974), com quase dois terços do total de matrículas, e a partir de então, ainda que com leve declínio percentual, esse setor comportou a maior parte dos alunos no ensino superior. A mesma tendência pode ser observada no que diz respeito ao crescimento das IES, conforme dados da Tabela 4.
Tabela 4: Evolução das IES no Brasil, por categoria administrativa, público e privado (1960- 1990)
Ano Total Público Privado
Número % Número % 1960 260 146 56,2 114 43,8 1970 619 184 29,7 435 70,3 1980 882 200 22,7 682 77,3 1990 918 222 24,2 696 75,8 ∆% 253,1 52,1 - 510,5 -
Fonte: Minto (2006) – Adaptada.
Registramos crescimento considerável (253,1%) também no número de IES. Tal expansão foi provocada, sobretudo, pela rede privada que em 1960, possuía 114 estabelecimentos, 43,8% do total, e em 1990 registrava 696 IES, crescimento de 510,5%, passando, assim, a assumir a maioria das IES, com 75,8% das 918 existentes (o ápice dessa relação em favor dos estabelecimentos privados foi 1980, com 77,3%).
Para o trabalho docente, conforme mostra a Tabela 5, o período em questão também registrou elevado crescimento nas contratações, mas com pouca alteração da relação proporcional entre público e privado, mantendo-se a maioria (54,6%) no setor público. Tabela 5: Evolução docente no ensino superior no Brasil, por categoria administrativa, público e
privado (1960-1990)
Ano Total Público Privado
Número % Número % 1960 21.064 12.089 57,4 8.975 42,6 1970 54.389 33.374 61,4 21.015 38,6 1980 109.788 60.337 55,0 49.451 45,0 1990 131.641 71.904 54,6 59.737 45,4 ∆% 525,0 494,8 - 565,6 -
Ao consideramos os números da Tabela 5 em conjunto com a Tabela 4, identificamos que havia uma tendência nas IES públicas de concentrarem maior número de professores.
O crescimento exponencial das matrículas, instituições e docentes no período militar, com predomínio da expansão privada, indica-nos ainda outra situação importante, a tendência do trabalho docente precário. As instituições privadas concentravam menor número de professores e, em contrapartida, maior número de instituições e matrículas. Assim, tendia a existir em tal espaço maior precarização e intensificação do trabalho dos professores. Estudos realizados sobre o período, em especial entre 1978 e 1989, indicavam a insatisfação do conjunto dos docentes com as condições laborais e os rumos da educação superior.
Muitos documentos analisados sobre o trabalho docente, deste período [1978-1989], trazem a marca destas intenções, refletindo ainda diversos movimentos que questionavam tanto os direcionamentos instalados pelo regime militar, quanto os novos ditames postos pelas tentativas de modernização do sistema de educação superior, pelo alto, a partir de governos que tentaram implementar políticas, voltadas para o controle e hierarquização das instituições e o para o aumento de sua produtividade. É preciso não esquecer que, a partir de meados da década de 1980, as propostas de reformas gerenciais, apontando par a urgente necessidade de avaliação/modernização das universidades, despontam com intensidade, trazendo os primeiros reflexos para o trabalho acadêmico, baseados nas idéias de eficiência, racionalização e produtividade, correspondentes à concepção neoliberal de modernização. (MANCEBO, 2004a, p. 245).
Com o esgotamento do ideário desenvolvimentista e a adoção de políticas neoliberais, o processo de privatização da educação superior, via matrículas e instituições privadas/mercantil, se intensificará. Além disso, como veremos, a contrarreforma neoliberal introduzirá crescentemente, por meio de medidas político-legais, a lógica do mercado na condução da política educacional como um todo. Assim, também as instituições de educação superior públicas, incluindo as universidades federais, e os trabalhadores docentes são induzidos a terem como parâmetros balizadores de suas funções e relações sociais o modelo privado/mercantil.