Em 2011, um ano após a publicação da Instrução Normativa nº 01/2010, que estabelece os critérios de sustentabilidade ambiental para as contratações de bens, serviços e obras, conforme se faz menção na introdução deste trabalho, a CGU e o TCU recomendam, respectivamente, à UFCG e ao MPOG a adoção de ações e práticas de preservação ambiental nas suas contratações, objetivando o cumprimento da legislação vigente e, consequentemente, o uso racional dos recursos naturais.
É provável que com base naquelas recomendações, o Plano de Desenvolvimento Institucional, período 2015-2019, traz no seu contexto a implementação de metas para a
sustentabilidade ambiental, objetivando a promoção de práticas sustentáveis na gestão e na aquisição de bens e contratação de serviços e obras na UFCG (BRASIL, 2015f).
A execução do plano é direcionada por ações a serem executadas no âmbito da Pró- Reitoria de Administração, entre as quais se destacam:
a) substituição da aquisição de alguns bens por contratos de serviços (Ex.: locação de máquinas copiadoras, locação de veículos, filtros para água, substituição do uso de copos descartáveis por canecas e copos de material durável e ou reciclável), em 2014-2016;
b) realizar compras compartilhadas com as Unidades Gestoras e com outras IFES, em 2015/2016;
c) criar um inventário que permita planejar as aquisições substituindo ao máximo os itens convencionais por itens sustentáveis, em 2015/2016;
d) implantar um sistema de racionalização do uso de recursos públicos, no âmbito da Pró-Reitoria, para identificar e reduzir o impacto ambiental das atividades administrativas, em 2015/2016;
e) evoluir, de forma gradativa, o sistema de acompanhamento de pedidos atual (impresso) para um sistema 100% online, com eliminação do uso de processo físico, em 2015/2016; e
f) excluir os formulários impressos e disponibilizá-los na página da PRA, em 2014 (BRASIL, 2015f).
O Plano de Desenvolvimento Institucional ainda prevê a implantação do Plano UFCG Sustentável, por meio das seguintes ações:
a) campanhas periódicas sobre a conscientização ambiental na UFCG, em cada campus, de maneira cíclica, abordando temas previamente escolhidos, com palestras, distribuição de material e ações sociais; e
b) planejamento de adaptações e reformas da infraestrutura para um manejo sustentável do ambiente, com particular ênfase no descarte de resíduos sólidos e no uso da água (Idem).
Portanto, pode-se deduzir que antes de 2015 não consta no planejamento da Instituição a previsão de metas e ações voltadas para a sustentabilidade ambiental, tendo em vista que não existe no PDI que compreende o período de 2006 a 2009, e não consta a elaboração de PDI para os períodos de 2003 a 2005 e de 2010 a 2014, apesar das recomendações dos órgãos de controle externo.
Uma ação que se verifica em 2014, mas com base nos resultados de uma dissertação de mestrado do Programa de Pós-Graduação em Engenharia Civil e Ambiental do Centro de Tecnologia e Recursos Naturais da UFCG, segundo a Prefeitura Universitária, é a reestruturação do sistema de abastecimento de água, priorizando mecanismos de combate aos desperdícios, com melhorias na rede de distribuição e aumento na capacidade de armazenamento, fato que proporciona uma economia de 50% no consumo de água da Instituição, entre os anos de 2014 e 2015 (BRASIL, 2014b).
Diante destas constatações, passa-se a fazer referência às contratações por modalidade de licitação da Unidade Gestora Central do campus de Campina Grande, conforme valores especificados na Tabela 2, no período de 2011 a 2015, considerando as variáveis: pregão, concorrência, tomada de preços, convite e dispensa/inexigibilidade de licitação. As diferenças entre essas formas de contratação estão especificadas no item 2.2.4, da fundamentação teórica, que trata do enfoque sobre licitações e contratações sustentáveis.
Tabela 2 – Contratações por modalidade de licitação*
Ano Pregão Concorrência Modalidade de licitação (R$) T. de preços Convite Dispensa/Inexig. Total geral 2011 24.756.731,96 5.518.186,88 - 11.031,97 16.734.427,30 47.020.378,11 2012 43.633.030,37 9.473.124,08 1.290.714,76 - 16.077.059,02 70.473.928.23 2013 102.229.336,92 - 1.034.428,39 - 12.946.646,95 116.210.412,26 2014 55.957.422,47 7.036.992,45 1.304.902,07 - 2.985.022,51 67.284.339,50 2015 43.879.407,66 1.993.105,23 71.525,92 - 8.044.229,28 53.988.268,09 Total 270.455.929,38 24.021.408,64 3.701.571,14 11.031,97 56.787.385,06 354.977.326,19 Fonte: Comprasnet (BRASIL, 2015b).
*Valores atualizados de acordo com o IPCA (2015 = 100) (BRASIL, 1993b).
A Tabela 2 mostra que os totais gerais das contratações por modalidade de licitação apresentam um crescimento de 49,87% entre os anos de 2011 e 2012, passando de R$ 47.020.378,11 para R$ 70.473.928,23.
O auge das contratações do período acontece entre os anos de 2012 e 2013, com um aumento de 64,89%, quando passam de R$ 70.473.928,23 para R$ 116.210.412,26.
No entanto, em 2014, as contratações têm uma redução de 42,10% em relação a 2013, descendo para o patamar de R$ 67.284.339,50, possivelmente em função da crise econômica vivenciada pelo país, como se menciona anteriormente, com intensidade a partir do exercício de 2015, onde as contratações apresentam uma nova queda de 19,76%, passando então de R$ 67.284.339,50, em 2014, para R$ 53.988.268,09, em 2015.
Pode-se também admitir que a queda nas contratações, a partir de 2014, é uma consequência da redução no total geral das contratações do Governo Federal que em 2014 atingem o montante de R$ 62,1 bilhões e em 2015 caem para o patamar de R$ 45,4 bilhões, segundo o Comprasnet. Portanto, em 2015 as contratações de bens, serviços e obras do Governo Federal apresentam uma redução de R$ 16,7 bilhões, diminuindo também as contratações dos órgãos públicos federais, a exemplo da Universidade Federal de Campina Grande (BRASIL, 2015b).
O Gráfico 6 ilustra a evolução das contratações por modalidade de licitação, conforme Tabela 2, considerando a participação percentual de cada variável no total geral dos procedimentos licitatórios, no período de 2011 a 2015.
Gráfico 6 – Contratações por modalidade de licitação
Fonte: Comprasnet (BRASIL, 2015b).
Considerando o total geral das contratações por modalidade de licitação, no valor de R$ 354.977.326,19, verifica-se que a modalidade pregão tem participação de 76,19%, o que corresponde a R$ 270.455.929,38, sendo a maior entre todos os procedimentos licitatórios.
Na sequência, estão a dispensa e a inexigibilidade de licitação com um índice de 16%, totalizando R$ 56.787.385,06. Em terceiro lugar aparece a concorrência, cuja participação de 6,77%, representa o valor de R$ 24.021.408,64.
1,04% 6,77% 16,00% 76,19% 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 Tomada de preços/convite Concorrência Dispensa/inexigibilidade Pregão
Por último, constata-se que a tomada de preços e o convite com o montante de R$ 3.712.603,11, ficam com o índice de 1,04% sobre o valor total das contratações de bens, serviços e obras por modalidade de licitação.
Além da forma eletrônica, a participação expressiva da modalidade pregão também pode ser explicada por outros fatores como o prazo para a realização do certame licitatório, após a publicação do edital. Enquanto o prazo para a abertura de uma concorrência é de 30 ou 45 dias, e para uma tomada de preços é de 15 ou 30 dias, conforme o tipo de licitação, no caso do pregão eletrônico esse prazo é de apenas oito dias úteis (BRASIL, 1993a, 2005b).
A modalidade convite tem prazo de abertura de cinco dias úteis, mas não pode ser realizada na forma eletrônica e seu limite é de até R$ 150.000,00, ao contrário do pregão eletrônico que não importa o valor da contratação (Idem).
A grande participação do pregão eletrônico traz benefícios consideráveis para a sustentabilidade ambiental, tendo em vista que essa modalidade de licitação pode ser considerada a mais sustentável em relação ao meio ambiente, por possibilitar que as empresas de todo o Brasil possam participar à distância dos procedimentos licitatórios, sem a necessidade de deslocamentos, fato que também amplia a concorrência entre os participantes e proporciona a aquisição de bens e serviços comuns a preços abaixo daqueles praticados pelo mercado.
Uma desvantagem do pregão em relação às outras modalidades de licitação, de acordo com a legislação vigente, pode estar no fato de se destinar apenas às aquisições de bens e serviços comuns, não contemplando obras e serviços de engenharia, locações imobiliárias e alienações em geral.
Mas é importante destacar que a Lei nº 12.462, de 4 de agosto de 2011, que institui o Regime Diferenciado de Contratações Públicas, conforme se menciona na fundamentação teórica, permite que a partir do exercício de 2015, os sistemas públicos de ensino, pesquisa, ciência e tecnologia passem a utilizar o pregão eletrônico para a contratação de obras estruturantes (BRASIL, 2011a).
Segundo o Portal Planalto do Governo Federal, nos últimos cinco anos o pregão eletrônico proporciona uma economia de R$ 48 bilhões aos cofres públicos, solidificando a sua posição como a modalidade de licitação, que além de cumprir os princípios constitucionais da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, eficiência e economicidade, contribui de maneira decisiva para a preservação do meio ambiente (BRASIL, 2015c).
Mesmo com a Lei nº 8.666/93 estabelecendo em seu artigo segundo que as contratações de bens, serviços e obras devem ser necessariamente precedidas de licitação, a participação expressiva da dispensa e da inexigibilidade de licitação, superando inclusive a concorrência, a tomada de preços e o convite, também é autorizada pelos artigos 24 e 25 para os casos em que se comprova a inviabilidade de competição, e abrange despesas consideráveis da Instituição, a exemplo do fornecimento de água e energia elétrica, entre outras.
Feitas estas considerações acerca dos procedimentos por modalidade de licitação, passa-se a fazer referência aos valores das contratações com a segregação entre bens, serviços e obras, conforme Tabela 3, considerando ser um dos objetivos específicos da pesquisa identificar os percentuais que atendem aos critérios de sustentabilidade ambiental.
Tabela 3 – Valor das contratações de bens, serviços e obras*
Em (R$)
Ano Bens Serviços Obras Total geral
2011 22.019.519,75 19.471.639,51 5.529.218,85 47.020.378,11 2012 21.164.842,28 38.545.247,11 10.763.838,84 70.473.928,23 2013 45.941.196,58 69.234.787,29 1.034.428,39 116.210.412,26 2014 31.006.541,82 27.935.903,16 8.341.894,52 67.284.339,50 2015 22.864.193,44 29.059.443,50 2.064.631,15 53.988.268,09 Total 142.996.293,87 184.247.020,57 27.734.011,75 354.977.326,19
Fonte: Comprasnet (BRASIL, 2015b).
*Valores atualizados de acordo com o IPCA (2015 = 100) (BRASIL, 1993b).
A Tabela 3 mostra que considerando o total geral das contratações de R$ 354.977.326,19, em primeiro lugar estão os serviços com um percentual de 51,91%, participando com o valor de R$ 184.247.020,57.
Na sequência estão os bens com um índice de 40,28% e um valor de R$ 142.996.293,87, ficando para as obras a menor participação de 7,81%, o que corresponde ao valor de R$ 27.734.011,75, sobre o somatório final das contratações.
As modalidades concorrência e tomada de preços são utilizadas para a contratação de obras e serviços de engenharia, sendo que os demais bens de consumo e de capital, bem como os serviços comuns ficam a cargo das outras formas de contratação.
Em consonância com a fundamentação teórica e de acordo com a Lei nº 8.666/93, os bens se referem às aquisições de materiais de consumo e permanente em geral, sendo a entrega feita em parcelas ou de uma só vez, em função das necessidades da Instituição e também da disponibilidade dos créditos orçamentários e dos recursos financeiros.
Os serviços são atividades destinadas a suprir demandas da administração pública como a locação de mão de obra para limpeza e conservação, segurança, manutenção, transporte, publicidade e trabalhos técnico-profissionais, entre outros.
As obras, que podem ser de execução direta ou indireta, envolvem as construções, as reformas, as ampliações e todos os serviços de engenharia destinados a garantir a infraestrutura necessária, com edificações que possibilitem aos órgãos públicos, o desempenho das suas atividades de maneira satisfatória perante a sociedade.
Uma vez separados os valores correspondentes aos bens, serviços e obras, apresenta-se na Tabela 4 os valores das contratações sustentáveis destes mesmos itens, para na sequência, demostrar em que proporção atendem aos critérios de sustentabilidade ambiental, estabelecidos pela legislação vigente, compreendendo o período de 2011 a 2015.
Tabela 4 – Valor das contratações sustentáveis de bens, serviços e obras*
Em (R$)
Ano Bens Serviços Obras Total geral
2011 73.381,75 - - 73.381,75 2012 173.875.24 - - 173.875.24 2013 1.209.768,67 - - 1.209.768,67 2014 247.355,58 - - 247.355,58 2015 202.287,49 - - 202.287,49 Total 1.906.668,73 - - 1.906.668,73
Fonte: Comprasnet (BRASIL, 2015b).
*Valores atualizados de acordo com o IPCA (2015 = 100) (BRASIL, 1993b).
A Tabela 4 evidencia que no período de 2011 a 2015, a Unidade Gestora Central do campus de Campina Grande contrata apenas bens sustentáveis que totalizam R$ 1.906.668,73. Não é verificada a contratação de nenhuma obra ou serviço sustentável para o mesmo período considerado.
A explicação para essa constatação pode residir no fato de que os bens sustentáveis como papel reciclado, por exemplo, já são produzidos pela indústria de acordo com a legislação ambiental, restando ao órgão licitante apenas codificá-lo no seu processo de compras e concluir o certame licitatório.
Os serviços e as obras sustentáveis devem ter seus processos de contratação planejados, formalizados e executados na própria Instituição, levando-se em consideração todos os aspectos legais inerentes a cada contrato, fato ainda não colocado em prática pela UFCG, de acordo com os dados coletados do Portal de Compras do Governo Federal.
Diante da legislação vigente e das recomendações dos órgãos de controle externo, destaca-se como um acontecimento surpreendente perceber que a Instituição não consegue formalizar nenhum processo que possibilitasse a construção de uma obra ou a prestação de um serviço sustentável, no período de 2011 a 2015.
É importante acrescentar que as obras e os serviços sustentáveis contribuem de maneira significativa para a economia de água e energia nas edificações do país. Segundo o Programa Nacional de Eficiência Energética em Edificações (Procel Edifica), as construções residenciais e comerciais, de serviços e públicas respondem por aproximadamente 50% da energia consumida no país. Por outro lado, as construções edificadas de acordo com os critérios de sustentabilidade ambiental podem trazer uma economia de até 50% no consumo de energia elétrica (BRASIL, 2016a).
É possível que essa ocorrência tenha ligação com a falta de capacitação dos responsáveis pela execução orçamentária e financeira da UFCG, pois de acordo com os dados colhidos com a aplicação do questionário e ilustrados no Gráfico 9, 71,43% dos servidores da PRA ainda não participaram de cursos sobre a temática em estudo.
Com a demonstração dos valores das contratações sustentáveis, destaca-se na Tabela 5 a participação das contratações sustentáveis no total das contratações de bens, serviços e obras, mostrando então em que percentual estão de acordo com os critérios de sustentabilidade ambiental, estabelecidos na legislação em vigência.
Tabela 5 – Participação das contratações sustentáveis no total das contratações* Ano Total das contratações de bens, serviços e obras (R$) (A) Total das contratações de bens (R$) (B) Total das contratações sustentáveis de bens (R$) (C) Participação das contratações sustentáveis no total das contratações (%) (C/A) Participação das contratações sustentáveis no total das contratações de bens (%) (C/B) 2011 47.020.378,11 22.019.519,75 73.381,75 0,15 0,33 2012 70.473.928,23 21.164.842,28 173.875.24 0,24 0,82 2013 116.210.412,26 45.941.196,58 1.209.768,67 1,04 2,63 2014 67.284.339,50 31.006.541,82 247.355,58 0,36 0,79 2015 53.988.268,09 22.864.193,44 202.287,49 0,37 0,88 Total 354.977.326,19 142.996.293,87 1.906.668,73 0,53 1,33 Fonte: Comprasnet (BRASIL, 2015b).
*Valores atualizados de acordo com o IPCA (2015 = 100) (BRASIL, 1993b).
Levando-se em consideração o período de 2011 a 2015, o valor total das contratações sustentáveis que corresponde a R$ 1.906.668,73, representa apenas 0,53% sobre o valor de R$ 354.977.326,19, que equivale ao total das contratações do mesmo intervalo de tempo.
Na comparação do valor total das contratações sustentáveis de R$ 1.906.668,73, desta vez com o valor total das contratações de bens que equivale a R$ 142.996.293,87, verifica-se que o índice de participação é de 1,33%.
Percebe-se que a participação das contratações sustentáveis no total das contratações de cada ano é insignificante, com os percentuais variando de 0,15% a 1,04%, principalmente quando se verifica que a Instrução Normativa nº 01/2010 – SLTI/MPOG, que estabelece os critérios de sustentabilidade nas contratações da Administração Pública Federal é publicada em 19 de janeiro de 2010, ou seja, há mais de seis anos.
Quando se compara o total das contratações sustentáveis de bens com o total das contratações de bens (C/B), os percentuais de participação aumentam, mas ainda numa proporção insatisfatória, tendo em vista que o total geral das contratações de bens para o período de 2011 a 2015 é de R$ 142.996.293,87.
Por outro lado, em 2011, conforme consta na introdução deste trabalho, a Controladoria Geral da União recomenda à UFCG a observação dos critérios de sustentabilidade ambiental, por ocasião das contratações de bens, serviços e obras, tendo a Instituição se comprometido a cumprir aquela ressalva nos exercícios seguintes, fato não comprovado pelos números apresentados nesta pesquisa.
Os dados da Tabela 5 mostram que quase nada tem sido feito para o cumprimento da solicitação daquele órgão de controle externo, tendo em vista que os valores e os percentuais das contratações sustentáveis são muito pouco representativos nos anos analisados.
No Gráfico 7 procura-se fazer uma ilustração com a participação das compras sustentáveis no total geral das contratações, objetivando uma apresentação mais objetiva dos dados constantes da Tabela 5, inclusive com a contextualização de novas informações.
Gráfico 7 – Participação das contratações sustentáveis no total geral das contratações*
Fonte: Comprasnet (BRASIL, 2015b).
*Valores atualizados de acordo com o IPCA (2015 = 100) (BRASIL, 1993b).
Pode-se afirmar que, de uma maneira geral, os valores sustentáveis variam de acordo com os totais das contratações realizadas a cada ano, aumentando e diminuindo em função do volume de compras, demonstrando que não há um planejamento sistemático para a licitação desses bens e serviços.
Esta constatação ganha força diante dos dados coletados com a aplicação dos questionários junto à PRA e às unidades acadêmicas, de acordo com as seções 4.3 e 4.4, onde 42,86% dos servidores daquela Pró-Reitoria respondem que não há um estudo prévio, a viabilidade da compra sustentável é verificada e implementada individualmente, conforme são elaborados os processos licitatórios.
Do mesmo modo, 14,29% daqueles agentes públicos admitem nunca haver consultado os produtos cadastrados como sustentáveis no Catálogo de Materiais do Comprasnet, e o mesmo percentual prefere não emitir opinião acerca daquela funcionalidade disponível no sistema.
Quanto aos coordenadores administrativos das unidades acadêmicas, sobre a consulta ao Catálogo de Materiais por ocasião da solicitação das compras, 37,5% preferem não emitir
47.020,37 70.473,92 116.210,41 67.284,33 53.988,26 73,38 173,87 1.209,76 247,35 202,28 20.000 40.000 60.000 80.000 100.000 120.000 2011 2012 2013 2014 2015 (E m R $ mi l)
opinião, e 8,33 admitem nunca haver utilizado aquela ferramenta disponível no site de compras governamentais.
Por outro lado, os dados aqui apresentados também são o reflexo das afirmações de autores como Merico (2012), que por ocasião da revisão bibliográfica, destaca a existência de normas, incentivos e interesses econômicos que favorecem a produção de bens, serviços e obras sem observar a preservação do ambiente natural, dificultando cada vez mais o acesso ao contexto da produção sustentável.
Da mesma maneira, para Veiga (2010, 2012), o caminho para uma produção menos tradicional e mais sustentável é um processo demorado, pois requer um diálogo permanente e convergente entre o Estado, as empresas e a sociedade em geral.
Camargo (2008) também destaca que, principalmente no nível local, existe uma concorrência entre os interesses ambientais, sociais e econômicos, estando ainda na fase embrionária a capacidade preservacionista da população.
Hegenberg (2013), três anos após a publicação da Instrução Normativa nº 01/2010, que estabelece os critérios de sustentabilidade ambiental, faz uma pesquisa sobre compras públicas sustentáveis envolvendo 37 universidades federais brasileiras, inclusive a UFCG, cujos resultados também evidenciam que essas contratações ainda não são devidamente planejadas e executadas naquelas instituições, sendo iniciais e pontuais os passos dados na direção da nova sistemática de compras.
Esta pesquisa, realizada há mais de seis anos da publicação daquela Instrução Normativa, também comprova que as contratações sustentáveis ainda não recebem a devida atenção dos gestores públicos, como no caso da Universidade Federal de Campina Grande.
Com a demonstração da participação dos valores sustentáveis no total das contratações, passa-se então a relacionar os bens de consumo e de capital sustentáveis mais adquiridos, de acordo com o somatório dos dados especificados na Tabela 6, compreendendo o período de 2011 a 2015.
Tabela 6 – Bens de consumo e de capital sustentáveis mais adquiridos*
(continua)
Bens de consumo Valor (R$)
Papel reciclado 395.888,28
Detergente/sabão biodegradável 95.574,47
Envelope/toalha de papel reciclado 30.131,00
Desodorante biodegradável 11.151,17
Cola atóxica 2.620,43
Tabela 6 – Bens de consumo e de capital sustentáveis mais adquiridos*
(conclusão)
Bens de capital Valor (R$)
Aparelhos de ar condicionado 1.371.303,38
Subtotal 1.371.303,38
Total geral 1.906.668,73
Fonte: Comprasnet (BRASIL, 2015b).
*Valores atualizados de acordo com o IPCA (2015 = 100) (BRASIL, 1993b).
Percebe-se que apenas oito produtos considerados sustentáveis são adquiridos no intervalo de cinco anos, perfazendo um total geral de R$ 1.906.668,73, sendo sete bens de consumo e um bem de capital, todos por intermédio do pregão eletrônico que representa 76,19% do total das contratações de 2011 a 2015, conforme Gráfico 6, e possibilita a participação à distância de todos os fornecedores do país. Portanto, não é registrada nenhuma aquisição sustentável pelas demais modalidades de licitação analisadas.
Considera-se o fato muito pouco representativo, tendo em vista que no Catálogo de Materiais do Comprasnet, existem atualmente 1.025 produtos catalogados como sustentáveis e que devem ser consultados a cada procedimento licitatório, mas a aplicação dos questionários na PRA e nas unidades acadêmicas mostra que a consulta ao Catálogo de Materiais não vem sendo feita de maneira satisfatória pelos servidores daqueles setores, responsáveis pelas contratações.
Portanto, é importante voltar a enfatizar que na aplicação do questionário, quando se faz a pergunta referente à frequência de utilização dos produtos cadastrados como sustentáveis no Catálogo de Materiais, cujos dados estão consolidados na Tabela 10, 42,86% dos servidores da PRA preferem não emitir opinião, 14,29% respondem que nunca utilizam aquela ferramenta, 7,14% admitem que quase nunca utilizam e 35,71% afirmam que utilizam quase sempre.
Do mesmo modo, nas unidades acadêmicas, o maior percentual das respostas fica