Precursor das idéias neoliberais que alavancaram os novos modelos desenvolvimentistas, o Banco Mundial (BM) destacou-se pelos seus princípios norteadores lançados na década de 1990, por meio de documentos como Higher Educacion: the lessons of experience (1994) e Prioridades y estrategias para la educación (1995).
Por se tratarem de documentos basilares das políticas educacionais do BM, eles trouxeram inúmeras diretrizes impostas aos Estados latino-americanos, entre as quais se previu a necessidade de estimular investimentos na educação básica em detrimento da superior. Para tanto, a desregulamentação e a abertura dos mercados para sistemas de ensino privados foram vistas como medidas essenciais para a promoção da qualidade e do desenvolvimento econômicos de países periféricos e semiperiféricos.
Assim, o BM propôs um modelo de reforma estatal para os países latino- americanos, firmados sobre a desoneração dos setores públicos de financiamento e de produção, princípios básicos do pensamento neoliberal. Segundo Sguissardi (2000), essa reforma deveria incluir:
o incremento à integração com a economia mundial, a ênfase no papel do mercado na alocação de recursos, a diminuição do papel do Estado com relação tanto a economia quanto à área social dos serviços públicos em que se insere a educação superior (p. 18).
Quanto à administração, as recomendações do BM presentes no documento Prioridades y estrategias para la educación (1995) apontaram que os problemas relativos à baixa qualidade da educação nos países latino-americanos deveriam ser atribuídos à má administração dos recursos disponibilizados para essa área. Para resolver esse problema, havia a necessidade de uma reforma da educação baseada nas seguintes diretrizes:
a) Diferenciação institucional com o estabelecimento de instituições privadas; b) Incentivos para a diversificação das fontes de financiamento;
c) Reformulação da função do Estado na educação superior;
d) Proposição de políticas destinadas a outorgar prioridade aos objetivos da qualidade e equidade.
De acordo com aquele documento, essas medidas assegurariam a melhoria da equidade, eficiência e qualidade do ensino superior dos países latino-americanos. Sguissardi (2000) resume que:
as necessidades de ajuste econômico e fiscal dos países em desenvolvimento, as premissas das análises econômicas do tipo custo/benefício norteiam as principais diretrizes do Banco para a reforma dos sistemas de educação superior: priorizam-se os sinais de mercado e o saber como bem privado (p. 7).
Com base nessa ideia, observa-se a preocupação em desmotivar qualquer proposta que visasse a expansão do ensino superior público e gratuito na América Latina. Para o BM, os altos gastos, efetuados pelos países latino-americanos na educação superior, com subsídios e financiamentos estudantis deveriam ser abandonados. Dessa maneira, os objetivos das políticas do Banco Mundial visavam primordialmente reduzir custos estatais e abrir os mercados de educação superior da região para a iniciativa privada. O discurso da racionalidade, eficiência, produtividade e competitividade parecia estar na contramão da lógica da educação como bem comum.
Segundo Chaves (2007), o argumento defendido pelo Banco era que o conhecimento proporcionado pela educação superior deveria ser entendido como um “investimento produtivo ― pois garante ganhos ―, um bem privado ou uma mercadoria de interesse individual, negociado no mercado de trocas”. Nesse sentido, o Estado deveria dividir a manutenção do ensino superior com o setor privado, uma vez que “é um serviço público não exclusivo do Estado e competitivo” (Chaves, 2007, p.79).
Em relação à cobrança de taxas estudantis, de acordo com as premissas do BM, o Estado deveria ainda separar as instituições de ensino e de pesquisa na maioria das universidades, dado o alto custo para a manutenção de instituições de ensino superior de excelência.
Como parte da receita neoliberal, a educação superior deveria ainda atender às expectativas do mercado para aumentar a produtividade e expandir o crescimento econômico. Assim, o Banco Mundial atrelou o ensino superior ao desenvolvimento, a priori econômico:
As instituições de nível superior têm a responsabilidade principal de entregar às pessoas os conhecimentos necessários para desempenhar cargos de responsabilidade nos setores públicos e privados. [...] Na maioria dos países as instituições de ensino superior também desempenham importantes funções sociais, já que contribuem para formar a identidade nacional (...) os investimentos nesse nível de ensino contribuem para aumentar a produtividade de trabalho e a produzir um crescimento econômico mais alto a longo prazo, elementos que são fundamentais para o alívio da pobreza (BM, 1995, p.1).
Para Pinho & Vasconcellos (2007), o crescimento econômico refere-se ao aumento constante do Produto Nacional (global ou per capita). A partir desse crescimento contínuo, podem ocorrer mudanças estruturais de caráter quantitativo e qualitativo para a sociedade (Ex.: expansão do sistema de ensino). Quanto às transformações qualitativas, estas remetem ao chamado “desenvolvimento econômico”. Segundo o Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD): “o conceito de desenvolvimento humano é, portanto, mais amplo do que o de desenvolvimento econômico, estritamente associado à idéia de crescimento. [...] o crescimento econômico é condição necessária para o desenvolvimento humano [e social] e a produtividade é componente essencial desse processo. Contudo, o crescimento não é, em si, o objetivo último do processo de desenvolvimento; tampouco assegura, por si só, a melhoria do nível de vida da população” (PNUD, 1996, p.1).
Defendendo as premissas do Estado mínimo, o Banco Mundial reduz o papel do Estado na educação superior, colocando-o a serviço da economia para sanar as chamadas falhas de mercado. Segundo consta no documento Prioridades y estrategias para la educación (BM, 1995):
a) Os governos devem promover investimentos na educação superior que gerem externalidades positivas para o desenvolvimento (transferências de tecnologia e conhecimento), quando o setor privado não for capaz de fazê- lo.
b) É dever do Estado sanar as imperfeições dos mercados de créditos educacionais por parte de grupos minoritários.
O problema, assim, não estaria na participação do Estado, mas no seu suposto excesso de interferência no setor, o que geraria ineficiência econômica. Em face do problema, o BM (1995) estabeleceu quatro pontos-chaves que deveriam
estar presentes nas reformas da educação superior: “estabelecimento de um marco coerente de políticas;maior apoio aos incentivos e mecanismos orientados ao mercado para aplicar as políticas; e maior autonomia administrativa das instituições públicas” (p. 10).
Foi com base nessas premissas que se consolidaram as políticas para a Educação Superior na América Latina, na década de 1990, inseridas em políticas de “ajustes” neoliberais. Dentro dessa reforma da educação superior, deve-se mencionar seu impacto sobre as IES.
Ante o contexto socioeconômico conturbado e as pressões externas, as IES precisaram se adaptar ao “jogo”, em busca de melhoria da qualidade, pertinência e internacionalização, todas orientadas por princípios neoliberalizantes difundidos por organismo internacionais como o Banco Mundial, que funcionalmente não observavam as particularidades sociais de cada nação.
Assim, as políticas formuladas por esses organismos conduziram as IES a uma condição preocupante. As reformas fundamentadas nessas políticas tiveram um caráter homogeneizante na interpretação das particularidades nacionais dos países latino-americanos, pois os aspectos condicionantes de desenvolvimento dessas reformas não respeitavam a diversidade cultural e associativa de cada país, que interferiam na consecução das mudanças (Haddad et al, 2000, p. 6).
Por conta desses equívocos detectados e amplamente criticados, no relatório Construir Sociedades de Conocimiento: Nuevos Desafíos para la Educación Terciaria (BM, 2003), são apresentados algumas mudanças quanto ao sentido do seu discurso anterior. Segundo Hélgio Trindade (2001), esse relatório propôs um novo enfoque nas políticas de educação superior: reduzir a pobreza mediante o crescimento econômico e estratégias de redistribuição.
Para que isso ocorresse, esse relatório alertou para o papel da educação superior na construção da capacidade participativa de um país em uma economia cada vez mais baseada no conhecimento. Segundo o estudo:
A pesar de las dificultades metodológicas para medir los efectos externos, los importantes beneficios públicos registrados indican que el costo de no realizar una inversión suficiente en la educación terciaria puede ser muy alto para cualquier país (BM, 2003, p. xxiii).
Assim, caso o sistema de ensino superior não se tornasse inovador, o país se encontraria em condições de risco no longo prazo, pelas seguintes razões: diminuição da capacidade de competir; declínio na qualidade de vida; deterioração da saúde pública; aumento da fratura econômica e social; fragilização da coesão social (Trindade, 2011).
Na “nova” ótica do BM, os países em desenvolvimento e emergentes correriam o risco de se marginalizarem ainda mais na economia mundial altamente competitiva se não investissem na melhoria de sistemas de educação superior. Além disso, reconheceu:
la necesidad de establecer una visión equilibrada e integral de la educación como un sistema holístico, que no solo incluya la contribución de la educación terciaria en la creación de capital humano sino también en sus dimensiones cruciales tanto humanísticas como de construcción de capital social, y su papel como un importante bien público global (BM, 2003, p. xix).
Como se percebe, houve uma revisão de posições políticas a respeito da Educação Superior, a qual, segundo Sguissardi (2000, p. 14) já previa, “não pode ser feita de modo abstrato e isolado do contexto histórico de mais de meio século de atuação do BM ao lado de eminentes parceiros, como o FMI, GATT e OMC, por exemplo”. Dessa forma, deve levar em conta os interesses por trás das diretrizes e políticas de financiamento, “cujos parâmetros para empréstimos são vistos como estreitos e discriminatórios” (idem, p. 15), acusados de ingerir nas políticas nacionais dos países a quem o BM empresta.
No entanto, é preciso estar atento a essa mudança, dado que ainda é muito cedo para saber quais as pretensões escamoteadas do discurso e se elas caminham para o que Wohlgemuth (1998) chamou de “a real negotiation where both parties give and take and where no one dictates the conditions for the other” (p.42).
De qualquer forma, não se encontram na literatura evidências de que houve uma mudança conceitual no pensamento do BM acerca das políticas para a educação superior. O que há de concreto abarca somente uma reorientação no discurso, reconhecendo um equívoco histórico das políticas que ele patrocinou. Ou seja, tudo indica que suas orientações continuam a atender as expectativas dos países centrais. Por meio da expansão desregulada do ensino superior em regiões como a América Latina, ajudou a formar uma massa de mão-de-obra qualificada
barata que pudesse alimentar a economia de mercado (Sousa Santos & Almeida Filho, 2008).
1.4.2. O papel da UNESCO no debate sobre o Ensino Superior na América Latina
Assim como o Banco Mundial, a UNESCO, desde sua criação, tem tido um papel importante nos debates sobre educação em nível mundial, no assessoramento técnico, na produção de documentos normativos e políticos, bem como na elaboração de projetos e na coleta, análise e divulgação de dados e informações nos países periféricos e semiperiféricos.
Um dos fundamentos de seu trabalho é o chamado Relatório Delors (1998), elaborado Comissão Internacional sobre Educação para o século XXI. Com base nele, a UNESCO reforçou o papel da educação superior em atender os interesses dos setores produtivos, uma vez que, “devido à inovação e ao progresso tecnológico, as economias exigirão cada vez mais profissionais competentes, habilitados com estudos de nível superior” (Delors, 1998, p. 140).
Desde esse momento, a UNESCO já citava a questão da crise da educação superior nos países periféricos e semiperiféricos, segundo a qual já havia dez anos.
As políticas de ajustamento estrutural e a instabilidade política oneraram o orçamento dos estabelecimentos de ensino. O desemprego de diplomados e o êxodo de cérebros arruinaram a confiança depositada no ensino superior. A atração excessiva pelas ciências sociais conduziu a desequilíbrios nas categorias de diplomados disponíveis no mercado de trabalho, provocando a desilusão destes e dos empregadores quanto à qualidade do saber ministrado pelos estabelecimentos de ensino superior (Delors, 1998, p. 140).
De acordo com a UNESCO, dada a importância da universidade no desenvolvimento desses países, esta tinha novas funções, além das já tradicionais: pesquisa para inovação, ensino para formação, educação permanente. Entre as novas funções, a cooperação internacional se destaca, inserindo as IES no contexto internacional a partir do seu ingresso em uma rede mundial de transmissão de
conhecimento, que une os países periféricos e semiperiféricos àqueles “ricos em saber” (Delors, 1998, p. 146).
Essa premissa é justificada pelas possibilidades e benefícios gerados pela conjugação de esforços regionais em favor do desenvolvimento daqueles países e de suas respectivas universidades, tais como:
as trocas de estudantes e de professores, o auxílio ao lançamento de sistemas de comunicação, especialmente sistemas de comunicação telemáticos, a partilha dos resultados de pesquisa, a formação de redes interuniversitárias e a criação de centros regionais de excelência (Delors, 1998, p. 146).
Focada nisso, a UNESCO procura estimular a cooperação entre os Estados e as IES a partir de programas multilaterais e bilaterais, que seguem as diretrizes dessa agência da ONU, firmados juntamente aos ministérios de educação (UNESCO, 2008).
Quanto ao seu papel na educação superior, a UNESCO tenta ser uma propositora de normas e uma fomentadora do desenvolvimento educacional, por meio de iniciativas voltadas para a garantia da qualidade, a acreditação e a avaliação. Com o estabelecimento de indicadores, categorias de universidades e rankings de IES, essa agência influencia não somente a formulação de políticas públicas, mas também a padronização dos sistemas de ensino superior, e, por isso, das avaliações e das acreditações de cursos.
Na América latina, a UNESCO ramifica-se por meio do Instituto Internacional para a Educação Superior na América Latina e Caribe (IESALC), que tem ligações com 33 países. Em seu discurso, o IESALC defende concepções, princípios e políticas que assegurem a educação superior como um bem público e valorizem a qualidade, a pertinência7, a inserção e a equidade nos sistemas de ensino. Para
isso, o Instituto mobiliza intelectuais dos muitos países da região para a produção de ideias sobre Educação Superior voltadas para os países latino-americanos.
Na Conferência Regional de Educação Superior na América Latina e no Caribe (CRES), na cidade de Cartagena de Índias (2008), estudantes, professores/as, diretores/as, representantes de governos e de organismos
7
Simplificadamente, “nas conferências organizadas pela UNESCO, a palavra pertinência se refere ao papel e lugar da educação superior na sociedade, como ambiente de pesquisa, ensino, aprendizagem e ligações com as comunidades vizinhas, em especial, dos compromissos da instituição educacional com as pessoas do mundo laboral ect” (Dias Sobrinho, 2008, p. 21).
nacionais, regionais e internacionais, além de associações e redes e outros/as interessados/as na Educação Superior buscaram:
identificar as principais demandas da América Latina e do Caribe com a perspectiva da Conferência Mundial de Educação Superior, prevista para o ano 2009, assim como as idéias que fundamentam e impulsionam a consolidação, expansão e crescente qualidade e pertinência da Educação Superior na região (IESALC, 2008, p. 1).
Em suma, essa Conferência levantou as demandas e as oportunidades da Educação Superior para a integração regional antes as mudanças globais. Para o IESALC (2008), as políticas elaboradas para mudar os rumos do ensino superior deveriam focar em uma Educação Superior inclusiva para:
a. Induzir o desenvolvimento de alternativas e inovações nas propostas educativas, na produção e transferência de conhecimentos e aprendizagens;
b. Promover o estabelecimento e consolidação de alianças estratégicas entre governos, setor produtivo, organizações da sociedade civil e instituições de Educação Superior, Ciência e Tecnologia;
c. Considerar a riqueza da história, das culturas, das literaturas e das artes do Caribe; e
d. Favorecer a mobilização das competências e dos valores universitários desta parte de nossa região, para edificar uma sociedade latino-americana e caribenha diversa, forte, solidária e perfeitamente integrada.
Além disso, os países reunidos na CRES (IESALC ,2008) defendeu as reformas dos sistemas de ensino superior, destacando os pontos que deveriam ser considerados pelas IES:
a. Modelo acadêmico caracterizado pela indagação dos problemas em seus contextos;
b. Produção e transferência do valor social dos conhecimentos; c. Trabalho conjunto com as comunidades;
d. Pesquisa científica, tecnológica, humanística e artística fundada na definição explícita dos problemas detectados, de solução fundamental para o desenvolvimento do país ou da região e o bem-estar da população; e. Tarefa ativa de divulgação, vinculada à criação de uma consciência cidadã,
sustentada no respeito aos direitos humanos, e à diversidade cultural; e f. Trabalho de extensão que enriqueça a formação, colabore na identificação
de problemas para a agenda de pesquisa e crie espaços de ação conjunta com distintos atores sociais, especialmente os mais excluídos e marginalizados.
Essas orientações do IESALC (2008) às IES influenciaram também os governos no que se referiu aos processos de garantia da qualidade da educação superior8. Frente uma realidade tão dinâmica, o Instituto considerava que os mecanismos de avaliação estatais deveriam buscar a melhoria da qualidade a partir da cooperação internacional entre os países da região que visasse:
o desenvolvimento de uma política de intercâmbio; o trabalho em redes; a existência de fundos de organismos multilaterais; a presença de uma cultura de solidariedade internacional e do mútuo reconhecimento das capacidades de cada país ou região; o desenvolvimento da mobilidade acadêmica estudantil; a colaboração em nível interinstitucional; a capacitação de expertos e técnicos; bem como a existência de reuniões para implantar programas de colaboração e participação das IES da região nos foros internacionais (Morosini, 2011, p. 256).
Para fortalecer essa visão em níveis regional e nacional, a UNESCO precisava estabelecer um mecanismo por meio do qual pudesse operar na América Latina. Única agência da ONU com mandato em educação superior, a UNESCO se utilizou, então, da Global Iniciative for Quality Assurance Capacity (GIQAC), que busca desenvolver competências para assegurar a qualidade e os mecanismos de acreditação.
Considerada uma parceria inédita no campo da educação entre BM e UNESCO, a GIQAC, criada em 2007, visa dar suporte à evolução da garantia da qualidade na educação superior em países em desenvolvimento na Europa, Ásia, América Latina, África e países Árabes por meio da participação em redes regionais e inter-regionais.
Sobre as bases de trabalho da UNESCO, por meio do Fórum Global sobre Garantia da Qualidade Internacional, Acreditação e Reconhecimento das Qualificações e das Diretrizes da UNESCO/OCDE para a Provisão da Qualidade na Educação Superior Transfronteiriça, a GIQAC busca harmonizar credenciais e competências em práticas que visam garantir a qualidade do ensino regional.
Segundo essa iniciativa global, ela trabalha para o desenvolvimento de capacidades por meio do compartilhamento de informações sobre “boas-práticas”, facilitando a comunicação entre distintas agências e profissionais e dando suporte à produção de análises e diretrizes.
Fazem parte do Governing Board da GIQAC a UNESCO e a International Network for Quality Assurance Agencies in Higher Education (INQAAHE), organização internacional sem fins lucrativos que abrange aproximandamente 200 organizações envolvidas na produção de teorias e práticas de garantia da qualidade na educação superior.
No caso da América Latina, a GIQAC acontece por meio da Rede Iberoamericana de Acreditação da Qualidade da Educação Superior (RIACES), com quem mantém “un estrecho relacionamiento [...] desde que esta iniciativa se ha puesto en marcha” (RIACES apud Leite & Genro, 2012, p. 777).
Dada sua importância, essa rede será estudada nessa pesquisa, a fim de conhecer um pouco sobre a sua atuação e influência regional. Em razão da escassez de publicações relacionadas às evidências da atuação da RIACES, esse trabalho tem como expectativas tornar-se um instrumento de informação sobre ela.
CAPÍTULO 2
2. O MERCOSUL E A EDUCAÇÃO SUPERIOR
Tendo como um de seus eixos temáticos a educação superior o MERCOSUL, desde sua fundação, reconheceu a importância de estabelecer laços entre os países para além do campo da economia. Com a proposta inicial de se tornar um mercado comum, onde a premissa principal é a livre circulação de fatores de produção (capital e mão-de-obra), o bloco depende da harmonização de políticas comuns, que até hoje não se realizou. No entanto, o MERCOSUL produziu alguns resultados na área da Educação Superior, que ― embora sejam criticados ― têm tido resultados interessantes.
Nessa seção, será dado um panorama dessa relação MERCOSUL - Educação Superior, tangenciando questões de contexto, história e estágio atual, sem o qual não é possível entender o funcionamento, os resultados e expectativas da RANA e do ARCU-SUL.