6 Drøfting
6.2 Organisering og lagring av kunnskap
A arrecadação tributária tende a ser a principal ocupação — e preocupação — dos Estados modernos, em especial dos Estados ainda em desenvolvimento, que experimentam certa limitação na obtenção de recursos financeiros por meio de outras fontes que não a do
92 BORGES, José Cassiano; REIS, Maria Lúcia Américo dos. Manual dos impostos indiretos: IPI, ICMS, ISS.
confisco patrimonial legitimado. Volta-se, pois, à já mencionada atuação do que se convenciona denominar Estado-Fiscal93. Os tributos estão intensamente relacionados com a formação das instituições, com o desenvolvimento das capacidades estatais, com o fomento de setores da economia, com a distribuição de renda, com a implementação de políticas públicas econômicas e sociais, dentre vários outros objetivos essenciais dos Estados, e devem ser estudados como parte de um planejamento sério e responsável que caminhe rumo ao atingimento dos objetivos propostos e almejados.
As referências iniciais à estruturação das competências e das limitações à atuação tributária estatal, notadamente daquelas que estão atualmente previstas na Constituição brasileira de 1988, decorrem da necessidade de se adotar um ponto de partida para a análise dos impostos brasileiros incidentes sobre o consumo, do mecanismo de não cumulatividade tributária e do objetivo da neutralidade dos tributos como forma de assegurar a fruição empírica do direito à propriedade comercial dos contribuintes. Essa digressão histórica e estrutural, conquanto breve, tende a apresentar um retrato das opções políticas formuladas, em especial, a partir da reforma tributária de 1965, e das balizas em que assentada a diretriz da neutralidade tributária.
As definições políticas que acompanharam a formação do Estado brasileiro no século XX acarretaram a separação de competências entre os Estados federados e a União federal, em especial no que se refere à tributação direta sobre o consumo: aqueles ficaram com a competência para instituir e cobrar o ICMS; esta, com o IPI. De algum modo, as perdas que seriam suportadas pela União federal em razão dessa definição política foram o mote para a instituição de contribuições sobre a folha de salários e demais rendimentos do trabalho — caso da contribuição para o Programa de Integração Social (PIS)94 — e sobre a receita ou o faturamento das pessoas jurídicas — caso da contribuição para o financiamento da Seguridade Social (COFINS)95. Essas duas contribuições passariam a atuar como uma “válvula” de
93 NABAIS, José Casalta. O dever fundamental de pagar impostos: contributo para a compreensão
constitucional do estado fiscal contemporâneo. Coimbra: Almedina, 1998, p. 192.
94 A contribuição para o Programa de Integração Social (PIS) foi instituída pela Lei Complementar 7, de
07/09/1970 e alterada pela Lei Complementar 17, de 14/12/1973. Após a promulgação da Constituição brasileira de 1988, foi reconhecida a sua recepção pela nova ordem constitucional, considerado o teor do artigo 239 do texto constitucional.
95 A contribuição para o financiamento da Seguridade Social (COFINS) foi instituída pela Lei Complementar 70,
compensação financeira em benefício da União.96 É este, em essência, o framework atual que se tem para a tributação imediata sobre o consumo no Brasil97:
Ente político / Bases de incidência
União Estados Municípios
Consumo (bens e serviços) II98, IE99, IPI, IOF100, PIS, COFINS ICMS ISS101
Tabela 1 – Tributação direta sobre o consumo no Brasil102
O IPI e o ICMS, para citar os impostos mais claramente incidentes sobre a produção e sobre o consumo, conforme objeto deste trabalho, são concebidos como um IVA, ou seja, como um tributo que incide na cadeia de produção e de consumo mas que não se permite — ou não se deve permitir — acumular sob o prisma financeiro. Mas um IVA “à brasileira”103, é bem verdade.
O cenário de definição política acerca da estrutura da atuação tributária do Estado brasileiro tende a acarretar alguma divergência no reconhecimento de que o IPI e o ICMS sejam equivalentes ao IVA. Isso porque inexiste instrumento único para a tributação da cadeia de consumo, que abranja todas as fases desde a produção até o consumidor final; a União e os Estados federados concorrem na tributação da cadeia de consumo — a União com o IPI, os Estados federados com o ICMS; o creditamento físico104 é meramente contábil e pressupõe o posterior abatimento, a indicar uma acumulação de créditos. Porém, na sistemática do IPI e do
96 Uma vez que o objeto deste trabalho é analisar a não cumulatividade tributária apenas sob o prisma do IPI e do
ICMS, considerada a característica desses impostos, não serão abordados aspectos do PIS e da COFINS.
97 Evidente que se está a tratar apenas dos tributos que incidem sobre o consumo no Brasil. Um framework mais
completo dos tributos brasileiros pode ser detalhado como na tabela abaixo: Ente político /
Bases de incidência União Estados Municípios
Consumo (bens e serviços) II, IE, IPI, IOF, PIS, COFINS
ICMS ISS
Patrimônio ITR, IGF ITCM, IPVA ITBI, IPTU
Renda IR, CSLL
Tabela 2 – Quadro geral dos tributos brasileiros Fonte: Autor
98 Imposto sobre a importação de produtos estrangeiros (II).
99 Imposto sobre a exportação, para o exterior, de produtos nacionais ou nacionalizados (IE).
100 Imposto sore operações de crédito, câmbio e seguro, ou relativas a títulos ou valores mobiliários (IOF). 101 Imposto sobre serviços de qualquer natureza (ISS).
102 Fonte: Autor.
103O porquê de se considerar o IPI e o ICMS um IVA “à brasileira” decorre do fato de que a sua aplicação
ocorre de forma híbrida, de acordo com a competência de cada entre político tributante, conforme anotado na introdução deste trabalho.
ICMS, as operações indicadas ocorrem em detrimento do recebimento imediato e em espécie dos créditos que se acumulam, contrastando agudamente, sob este aspecto, com o que tende a ocorrer sob a sistemática do IVA. Oportuna uma observação quanto a este último ponto: diante dos interesses do contribuinte empresário, a cumulação de incidências tributárias torna inócuo o mecanismo de não cumulação e acarreta relevantes reflexos de ordem econômica ao sobretaxar um determinado produto inserido no mercado de consumo.