A Revolução do 25 de Abril de 1974 acelerou a institucionalização do Estado- Providência em Portugal. Nas palavras de Esping-Andersen, “foi durante o período de democratização e dos governos de esquerda que Portugal deu o maior salto em direcção ao conceito de Estado-Providência moderno” (Esping-Andersen, 1993: 600). Curiosamente, este é um dos aspectos mais consensuais, e, talvez, por isso mesmo, menos aprofundado. Pelo que poderá ter pertinência uma breve descrição das evoluções ocorridas neste período.
O autor Pierre Guibentif identifica três fases distintas na consagração destes direitos: a primeira logo em 1974 após a revolução; a segunda no período de transição até à nova Constituição, entre 1974 e 1976; e a terceira com a entrada em vigor da Constituição, depois de 1976 (Guibentif, 1997: 34-40).
O regime do pós 25 de Abril afirmou-se como verdadeiramente social. Tanto a exigência da resolução da guerra colonial como as diversas reivindicações sociais tiveram um papel importante. A própria Constituição política é bastante explícita no reconhecimento dos direitos sociais. No entanto, este regime não deixa de ser, historicamente, uma sequência – de continuidade ou ruptura - do antigo Estado Social, tão aclamado por Marcello Caetano, que permitiu reformas efectivas. Independentemente desta leitura interpretativa, este período trouxe, sem sombra de dúvida, inovações fundamentais a considerar.
Logo no período de transição, o ainda recente Ministério das Corporações e Segurança Social deu origem ao novo Ministério do Trabalho. Foi também criado o Ministério dos Assuntos Sociais que juntava a segurança social e a saúde.
Também nos programas de governo, a política social ganha uma relevância central defendendo-se o “lançamento das bases para a criação de um serviço nacional de saúde acessível para todos os cidadãos” e a “substituição progressiva dos sistemas de previdência por um sistema integrado de segurança social” (Decreto n.º 203/74). Mesmo antes da nova Constituição foram tomadas inúmeras e importantes medidas em matéria de segurança social, com o aumento das prestações familiares e pensões mínimas, melhoramento do regime agrícola, e, sobretudo, pela introdução de uma Pensão Social47, fora dos princípio contributivos, cujo financiamento ficou a cargo do Instituto da Família e Acção Social (Decreto-Lei n.º 217/74). Foi ainda introduzida a protecção no desemprego, ainda que muito rudimentar. No plano administrativo, foi desmantelado o Instituto Nacional do Trabalho e Previdência, mas conforme é referido por Leal (1982) e Lucena (1982 e 2002), a previdência social constitui o exemplo do duvidoso fim do corporativismo, mantendo-se a base organizativa instituída pela Reforma de 1962 até à actualidade. No entanto, as instituições de segurança social foram sendo assumidas como componentes da Administração Pública, o que constitui um progresso (Guibentif, 1997: 36).
O campo da saúde sofreu mudanças significativas. Os serviços médico-sociais, que estavam na dependência das caixas, foram integrados nas novas administrações regionais de saúde (Decreto-Lei n.º 589/74, de 6 de Novembro e Decreto-Lei n.º 488/75, de 6 de Setembro) e os hospitais das Misericórdias foram «nacionalizados» (Guibentif, 1997: 34-35).
47 Sobre a importância da Pensão Social na universalização da Assistência Social em Portugal ver Branco
Numa segunda fase, a Constituição de 1976 instituiu novos princípios, ao consagrar no ponto 1. do Artigo 63.º, « Todos têm direito à segurança social» e Artigo 64º «Todos têm direito à protecção da saúde»48. A importância da Constituição é fundamental na medida em que parece que o Estado-Providência em Portugal é implementado em primeiro lugar no plano normativo, pela consagração constitucional de vastos direitos sociais. Hoffman (1983: 15) chega mesmo afirmar que não existe nenhum outro país em que a Constituição tenha dada tanto relevo aos objectivos de política social (citado em Esping-Andersen, 1993: 599). A instabilidade política que se seguiu à aprovação da Constituição, eleições legislativas e governos sucessivos com inúmeras revisões de documentos legais marcaram esta fase. Ainda assim manteve-se a tendência de centralização e unificação do sistema, integrando os antigos sectores da assistência e previdência. Em 1977, foi criado o Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social (Decreto-Lei n.º 17/77, de 12 de Janeiro) destinado a centralizar a gestão dos recursos do sistema49. Ainda neste ano é aprovada a Lei Orgânica da Segurança Social (Decreto-Lei n.º 548/77, de 31 de Dezembro) que contemplou, entre outras, a passagem da Caixa Nacional de Pensões a Centro Nacional de Pensões, a criação dos Centros Regionais de Segurança Social e o Departamento de Relações Internacionais e Convenções de Segurança Social, em substituição da antiga Caixa dos Trabalhadores Migrantes. Ao nível das prestações foi definido um esquema mínimo de protecção social, introduzido pelo Decreto-Lei n.º 513-L/79, de 26 de Dezembro de 1979 e inteiramente revisto com o Decreto-Lei n.º 160/80, de 27 de Maio.
No campo da saúde, a principal inovação, decorrente da Constituição, foi a instituição do Serviço Nacional de Saúde (Lei n.º 56/79, de 21 de Julho). No entanto, a generalização dos Serviços Médico-Sociais (SMS ou
Caixa
, como eram vulgarmente48 Para um aprofundamento das limitações da Constituição Portuguesa de 1976, ver Guibentif (1997: 37). 49
designados), em curso desde o final dos anos 60, permite que em 1978 se possa considerar a universalidade da cobertura a todos os grupos, funcionando como esquema geral de cobertura de saúde de toda a população, qualquer que seja o seu regime contributivo, com excepção dos abrangidos pela ADSE (Apoio na Doença aos Servidores do Estado) e outros subsistemas similares (Campos, 1983: 78, citado em Graça, texto 89: p. 3).
No que se refere às instituições privadas, estas tiveram de se adaptar às novas condições de actuação por força do novo regime. Apesar da perda inicial, por via da crescente intervenção estatal e até de nacionalizações no caso dos hospitais das Misericórdias, estas tiveram uma participação importante na discussão das medidas implementadas. Como evolução mais significativa veja-se a formação de diversas federações destas instituições no sentido de consolidarem uma maior capacidade de intervenção na esfera pública: 1976 – fundação da União das Misericórdias Portuguesas; 1980 – Federação Nacional das Associações de Socorros Mútuos, que em 1984 assume a designação de União das Mutualidades Portuguesas; 1982 – União das Instituições Particulares de Solidariedade Social. O regime jurídico destas instituições, que advinha do Estatuto da Assistência Social e depois do Estatuto da Saúde e Assistência, foi revisto em 1979 e 1983, pelo Decreto-Lei n.º 519-G2/79, de 29 de Dezembro e Decreto-Lei n.º 119/83, de 25 de Fevereiro (Guibentif, 1997: 38-40).