As reformas na administração pública não são fáceis de ser implementadas, principalmente em governos democráticos, nos quais as reformas devem ser aprovadas por maiorias muitas vezes formadas por grupos e interesses distintos. Ou seja, enfrentam maior resistência de grupos opositores. Nos períodos das ditaduras de Getúlio Vargas e Militar, o contexto era mais propício ao sucesso de reformas deste porte, já que a relação com as oposições era bem diferente da praticada em períodos democráticos.
37SUNDFELD, Carlos Ari.Um novo direitopara a gestãopública? Texto do curso de
DireitoConstitucional e Administrativo – MestradoProfissionalemGestão e PolíticasPúblicas. Fundação Getúlio Vargas, 1º sem. 2011.
Ao observar os movimentos de reforma da administração pública no Brasil, verifica- se que as iniciativas para a modernização da administração pública propostas após o período da redemocratização têm tido maior dificuldade naobtenção de sucesso. Uma das grandes dificuldades encontradas, inclusive, relaciona-se internamente aos governos: a forte resistência de setores importantes dos governos na concessão de maior autonomia e flexibilidade para certos entes executores de serviços estatais não exclusivos.
Rezende38, que estudou justamente a falha sequencial na tentativa de implementação de reformas administrativas, identificou em seus estudos, especificamente sobre a Reforma Gerencial de 1995, que alguns setores do governo temiam perder o controle sobre as instituições. Nas próprias palavras do autor: “autonomia, responsabilidade e
accountability nem sempre são entendidos da mesma forma entre os atores
estratégicos e os reformistas”.
Segundo o autor, as reformas na administração pública ocorreriam para combater problemas de desempenho e elevar a performance do aparato burocrático do Estado. Em sua visão, estas reformas visam dois objetivos gerais: o ajuste fiscal e a mudança institucional:
Ao mesmo tempo em que o objetivo de ajuste fiscal demanda mais controle sobre o aparato burocrático, a mudança institucional demanda menos controle. Performance e controle são a fonte central dos conflitos entre reformadores e reformados, e tendem normalmente conduzir as reformas à falha sequencial.
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A contradição ajuste fiscal – mudança institucional resulta em um não alinhamento de interesses entre a organização interessada em elevar a performance e os atores estratégicos, uma vez que o ajuste fiscal tende a produzir mais controle burocrático, e a mudança institucional tende, por outro lado, a demandar menos controle.
Desta forma, a contradição entre os dois aspectos da reforma – ajuste fiscal e mudança institucional – provocam a resistência de atores relevantes para o sucesso das reformas, que são os órgãos responsáveis pelo planejamento e controle dos recursos públicos.
38REZENDE, Flávio Cunha. Por que as reformas administrativas falham?Revista brasileira de Ciências Sociais, v.17, n. 50, p. 123-142, out. 2002.
Estes órgãos temem perder o controle sobre a gestão dos recursos públicos e geralmente são contrários à transferência de serviços e recursos públicos para organizações públicas não-estatais.
Ainda, nas palavras de Rezende39:
A reação das agências controladoras à mudança institucional esteve intimamente ligada à possibilidade de perda de controle sobre as agências implementadoras. A reforma abriria potenciais caminhos para a perda gradual do poder de controlar os orçamentos e as decisões de alocação de pessoal na administração federal, alterando a dinâmica do funcionamento burocrático e a gramática política no Brasil. Autonomia, delegação e resultados representavam componentes decisivos para fomentar a resistência.
Desta forma, é possível constatar que as resistências mais ferrenhas a este tipo de reforma podem partir de atores estratégicos do próprio governo, que temem perder poder, principalmente em questões como a definição de orçamentos e cargos.
39REZENDE, Flávio da Cunha. Por que falham as reformas administrativas? Rio de Janeiro: FGV,
6 A VISÃO DOS ATORES
Conforme explorado no item anterior, o conflito entre flexibilidade e rigidez no controle da gestão de recursos públicos e cargos é apontado por alguns estudiosos como a principal causa de falha na tentativa de reformar a administração pública. As iniciativas recentes de reforma administrativa defendem mudanças institucionais que permitam maior autonomia na gestão dos recursos públicos e pessoal utilizados por entidades parceiras ou integrantes da administração indireta. Estas mudanças visam a melhoria no desempenho e na entrega dos serviços públicos para os cidadãos, voltando a sua atenção aos resultados obtidos por tais entidades, oferecendo serviços com maior eficiência, eficácia e efetividade.
Os setores dos governos que planejam, autorizam e controlam a utilização dos recursos públicos estão mais preocupados com o ajuste fiscal do que com o próprio desempenho dos serviços públicos, e por isso são mais atentos aos procedimentos e aos mecanismos de controle aos quais os gastos devem estar sujeitos do que com os resultados obtidos com a utilização destes recursos. Portanto, estes setores tendem a considerar a flexibilização e a descentralização na gestão dos recursos públicos uma ameaça ao ajuste fiscal.
Segundo Rezende40: “o dilema do controle representa a raiz de um dos problemas estruturais nas reformas administrativas, qual seja a tensão entre controle e delegação”.
Desta forma, um dos objetivos do presente trabalho é fazer o diagnóstico dos motivos que levam a ISP a enfrentar constantes conflitos com outros órgãos do GESP e/ou órgãos de controle. Para tanto, analisar as opiniões de relevantes atores para o funcionamento da ISP é medida de grande importância.
Para isso, foram realizadas entrevistas com alguns atores chave do governo e do setor privado que têm envolvimento com a ISP. Nestas entrevistas, assim como na análise feita por Flávio da Cunha Rezende sobre a causa da falha nas reformas administrativas, foi identificada a resistência de alguns atores estratégicos do GESP
40REZENDE, Flávio da Cunha. O dilema do controle e a falha sequencial nas reformas gerenciais. Revista do Serviço Público, v. 53, n. 3, p. 51-75, jul./set. 2002.
em relação ao formato organizacional da ISP que lhe confere maior autonomia e flexibilidade.