Se a Ciência da Administração está longe de ter atingido a sua maturidade, o estudo sistemático das políticas públicas é ainda mais recente.
A disciplina das políticas públicas emergiu, nos Estados Unidos, na viragem para a segunda metade do século XX, impulsionada pelos esforços de Charles Merriam e, sobretudo, de Harold Lasswell, seu aluno (Gaudin, 2004: 107; Torgenson, 2007: 15)26. A elaboração final do que se pretendia com este novo domínio surgiu em 1951, pela mão de Lasswell, num texto intitulado Policy Orientation, onde o autor chamou a atenção para a necessidade de se desenvolver uma área do saber que se preocupasse expressamente em explicar os processos de formulação (policy-making) e execução de políticas públicas (policy-executing) (DeLeon, 2006: 39)27. Este apelo mereceu ampla resposta nos anos 60, nos Estados Unidos, com os programas de reforma administrativa de Robert McNamara, no Departamento de Defesa, e com a Great
Society de Lyndon Johnson28, despontando um contexto profícuo para o florescimento
dos policy studies (Heineman et al., 2002: 16-21), que foi dando fruto durante toda a década de 70 e que, uma década depois, resultou num corpo de especialistas centrado
26 Para conhecer o contributo de Merriam e de Lasswell para o estudo da political action, de que surgirá a policy science, vide Maltez (2007: 64-65).
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Lasswell tinha preparado, em 1943, um memorando sobre a necessidade de uma Policy Science e uma proposta para a criação de um instituto dedicado à área (vd. Lasswell, 2003; Brunner, 1997: 191, 195). É-lhe atribuída a paternidade das políticas públicas, embora estivesse acompanhado por David Lerner, Myres McDougal e Abraham Kaplan (DeLeon e Kaufmanis, 2000-01: 9).
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A acção de Robert McNamara – apontado por Balfour e Adams como o exemplo máximo de um adepto contemporâneo dos métodos racionalistas (1998: 4) – e os projectos levados a cabo nos programas da Great Society, nos EUA, ou da Strong Society, na Suécia, ilustram a crença de que a resolução dos problemas sociais é possível mediante a formulação e implementação racional de políticas públicas (Vedung, 2005: 27). Se o problema continuasse por resolver após a aplicação das referidas políticas, a falha residiria numa insuficiente racionalidade e não no pressuposto, porventura falacioso, de que é na racionalidade que se encontra a resposta para os males sociais (Balfour e Adams, 1998: 4-5).
em debater as questões metodológicas e teóricas que poderiam lançar luz sobre os processos de definição e inscrição dos problemas na agenda política, as alternativas encontradas, as escolhas feitas, a sua implementação e impacto, conduzindo à consolidação, afirmação e emancipação da ciência das políticas públicas (policy
science) (McCool, 1995: 3).
Embora a disciplina revele um predomínio de contributos oriundos dos Estados Unidos, durante a década de 80 e, sobretudo, a partir da década de 90, outros países começaram a marcar presença, considerando Parsons que algumas das perspectivas e abordagens mais inovadoras provêm da Europa (1995: 28), posição que é parcialmente corroborada por Fischer (2003: 1-2).
A Ciência das Políticas Públicas visa descrever e explicar as causas e consequências da actividade do Estado (Dye, 1995: 3), tendo por objecto tudo o que o Estado decide ou não fazer (Dye, 1995: 2). O que significa que a acção das autoridades públicas é tão importante quanto a sua omissão29.
É uma área que possui três características estruturantes: 1) a abordagem de problemas sociais e a recomendação de possíveis soluções; 2) a multidisciplinaridade necessária para estudar problemas sociais e políticos multifacetados30; 3) a assumpção de
valores, reconhecendo que nenhum problema social ou abordagem metodológica poderá ser tratada “objectivamente”, sem qualquer carga valorativa31 (DeLeon, 2006:
40-41; DeLeon e Martell, 2006: 32; DeLeon e Vogenbeck, 2007: 4-5).
As políticas públicas, enquanto objecto de estudo, são concebidas por Mény e Thoenig como um programa de acção governamental num dado sector da sociedade
29 Esta é, no entender de Pierre Muller e de Yves Surel (1998: 16), uma definição minimalista de “políticas públicas” que, no entanto, oculta o problema de saber como identificar uma política pública. 30 Massardier (2003: 15) justifica, do seguinte modo, a multidisciplinaridade das políticas públicas:
“(...) l’analyse des Politiques et de l’Action Publique mobilise opportunément des approches disciplinaires et théoriques diverses pour éclairer, au plus prés du terrain, la réalité à laquelle l’observateur ou le praticien est confronté et qu’il tente de décrypter pour améliorer sa connaissance ou sa capacité d’action dans un univers de plus un plus complexe et incertain.”
31 De acordo com DeLeon e Vogenbeck, estas três características do estudo das políticas públicas são, actualmente, amplamente aceites (2007: 9): “(…) the policy focus is increasingly on social problems,
however and whoever is defining them; few would argue nowadays that politico-social problems are anything else than grounds for multidisciplinary research, with the only real debate is over which disciplines have particular standing; and most would agree that norms – not “objective” science – are at the heart of most politico-social disputes.”
ou num determinado espaço geográfico (1989: 130-131, apud Muller e Surel, 1998: 16). Para que não se pense que toda a acção governamental é candidata a ser analisada no domínio das políticas públicas, Thoenig (1985: 7) apresenta cinco elementos que poderão ajudar a precisar o que poderá constituir uma política pública, e que são normalmente referidos pelos teóricos da disciplina; a saber:
• Uma política é constituída por um conjunto de medidas que constituem a sua substância;
• Uma política é composta por decisões que expressam uma autoridade, isto é, a coerção explícita ou latente está sempre presente;
• Uma política inscreve-se num quadro geral de acção que permite a sua distinção face a simples medidas isoladas;
• Uma política tem um público (ou públicos), ou seja, um conjunto de indivíduos, grupos ou organizações que serão por ela afectados;
• Uma política visa prosseguir fins ou objectivos, explícitos ou implícitos, manifestos ou latentes.
Na enunciação de Bessa e Pinto (2001: 283), “as políticas públicas consistem em orientações dominantes emanadas dos órgãos do poder para aplicar no campo político, económico e social. São decididas pelas elites governantes, segundo as suas concepções do mundo e da vida, e também os seus interesses a curto prazo, nomeadamente a reeleição. Revelam as opções da classe política dirigente no quadro das possibilidades abertas à acção governamental.”
Não existe uma definição de políticas públicas que consiga reunir a concordância unânime da academia. As diferentes definições que poderíamos elencar, para além das já apresentadas, não passariam de “jogos de palavras”32, dada a complexidade do objecto “políticas públicas” e a relativa juventude da disciplina que o tem por foco. Se existir um consenso nas diferentes definições, este reside na ideia de que a política pública é “pública” porque provém de uma autoridade legitimamente empossada de
32 Está-se a fazer uma referência directa a Thomas R. Dye, quando ele equipara a definição de políticas públicas a “playing word games” (1995: 3).
poder coercivo e porque, uma vez iniciada, irá potencialmente afectar um vasto número de indivíduos (Birkland, 2001: 20; Pasquino, 2002: 254).
Há ainda consciência de que os limites do que se designa como “política pública” numa dada pesquisa dependem de opções do próprio investigador, pelo que a política pública a analisar não se reduz a uma mera colecção de factos interligados, segundo uma lógica objectiva, sendo igualmente uma construção dos actores que nela intervêm e do investigador que a analisa (Heclo, 1972: 85; Muller e Surel, 1998: 15).
O processo de definição e desenvolvimento das políticas públicas está imbuído da complexidade inerente à realidade social em que o mesmo se desenrola, implicando numerosos actores, visíveis e encobertos, com diferentes visões da realidade e interesses, que procuram, recorrendo aos meios ao seu alcance, atingir os seus próprios fins (Sabatier, 1999: 4), pelo que se torna necessário encontrar um modo – modelo, metáfora, teoria, paradigma, etc. – de simplificá-lo e, assim, melhor o compreender (Parsons, 1995: 57).
Um dos modelos mais conhecidos, e que reinou durante as décadas de 70 e 80, foi o modelo sequencial do processo de políticas públicas, também denominado por ciclo de políticas públicas. Defende-se que as políticas públicas podem ser desagregadas num conjunto de fases ou etapas, desde o seu início, até ao seu término.
Subjacente a este modelo está uma lógica instrumental e normativa, caracterizada por uma orientação problem solving (Muller e Surel, 1998: 30-31; Howlett e Ramesh, 2003: 13), o que possibilita o estabelecimento de um paralelo entre as etapas do processo político e as fases inerentes à resolução racional de um problema (vide Tabela 2.1).
Tabela 2.1 - Etapas do Processo de Políticas Públicas e a Lógica Problem Solving Resolução de um Problema Etapas do Processo Político
Definição do problema Agendamento
Escolha da alternativa Decisão Execução da alternativa escolhida Implementação
Controle dos resultados Avaliação de políticas públicas Fonte: Adaptado de Howlett e Ramesh (2003: 13)
O agendamento (agenda-setting) trata da identificação dos problemas e sua inscrição na agenda, nomeadamente na agenda governamental; a formulação de políticas públicas respeita ao estudo, elaboração e negociação das alternativas (ou soluções) propostas; a decisão prende-se normalmente com a escolha de um dado curso de acção ou não acção33; a implementação traduz-se na execução das políticas delineadas nas fases anteriores e, por fim, a avaliação refere-se ao controle dos resultados das políticas efectuadas.
Estas fases poderão ser representadas como um sistema, com os respectivos inputs, actividades de transformação e outputs.
Sendo um modelo, o ciclo de políticas públicas não deverá ser confundido com a realidade. Embora se delineie sequencialmente um conjunto de etapas, identificando acções e actores centrais a cada uma delas, o processo de políticas públicas não decorre necessariamente de modo linear e as etapas não são estanques, podendo estar sujeitas a fenómenos de interactividade (Muller, 2003: 25; Ripley, 1995: 161-162; McCool, 1995: 169)34. Para além do mais, todo o fenómeno de formulação,
implementação e avaliação de políticas públicas revela-se, na prática, fluido e pouco preciso, nem sempre sendo possível identificar com exactidão o problema a tratar ou
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Podemos considerar que existem três tipos de decisão em políticas públicas: positivas, negativas e não-decisões (Howlett e Ramesh, 2003: 165). As decisões positivas são as que alteram o status quo; as negativas são as que conscientemente visam preservar a situação existente; e as não-decisões resultam de um processo em que as opções que procuram mudar as condições presentes são sistematicamente afastadas de qualquer consideração.
34 Pode-se encontrar apreciações críticas ao modelo do ciclo de políticas públicas em Sabatier e Jenkins-Smith (1993: 2-4), que, após ponderarem as vantagens e desvantagens do modelo, consideram que as segundas superam as primeiras. A saber: a) não é um modelo causal; b) não constitui uma boa base para o teste de hipóteses; c) é impreciso enquanto descrição do processo de políticas públicas; d) possui um foco legalista e top-down; e) atribui uma ênfase desadequada a um único ciclo de políticas públicas como unidade de análise temporal, não considerando que o processo ocorre normalmente em múltiplos ciclos; f) limita a policy analysis à fase de avaliação, esquecendo o seu contributo para as demais etapas do processo. Peter DeLeon (1999), que continua a ser um defensor deste modelo, dado o seu potencial heurístico e porque considera que não existe um outro paradigma que o possa substituir na sua representação do todo.
as possíveis soluções a aplicar, o que leva a que muita acção pública não tenha qualquer efeito e que determinadas políticas lidem com os sintomas e não com as causas de um problema, deixando-o por resolver (Bryner, 2003: 301).
Contudo, e de acordo com DeLeon (1999: 24, 26), o modelo do ciclo de políticas públicas constitui uma ferramenta heurística não despicienda, por permitir uma análise dos actores e das actividades que intervêm em cada etapa, contribuindo para a elucidação de um processo, à partida, intrincado. O autor avisa ainda que se se pretender que o modelo vá para além desta função, se estará a testar as suas insuficiências35.
Assentemos no valor heurístico deste modelo, porque, dada a complexidade das políticas públicas, necessitamos de encontrar um modo de delimitar a nossa pesquisa36. Foi isso que Kingdon fez implicitamente ao confinar o seu modelo de
multiple streams à análise de processo pré-decisional das políticas públicas. Nós
avançaremos um pouco mais no processo, ao contemplar igualmente a etapa da decisão, à semelhança do que foi feito por outros autores que também aplicaram o referido modelo à análise do processo de políticas públicas (vide Zahariadis, 1995, 2003; Barzelay, 2001, 2003).
35 DeLeon e Kaufmanis apelam a uma avaliação ponderada da utilidade da visão do processo de políticas públicas por etapas, afirmando que (2000-01: 11-12): “To abandon the policy process
framework to the wayward home for abandoned paradigms without realizing its continued utilities would be myopic. Similarly, to suggest that it has heroic (even theoretic) qualities, that is, to treat it as “truth” incarnate, would be equally shortsighted.”
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Como referem Cochran e Malone (1999: 34): “One of the most humbling aspects of the study of
public policy is how complex it actually is. Dividing the policymaking process into stages of agenda setting, selection of an alternative, adoption, implementation, and evaluation simplifies policy making into workable segments for inquiry.”