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9 Oppsummering og implikasjoner
A Constituição Federal de 1988 seguiu, basicamente, a repartição de competências promovida pela Emenda nº 18/1965 à Constituição de 1946. O sistema constitucional se estru- tura sobre o disposto no art. 145 da Constituição, que entrega aos entes federados a competên- cia para a criação de impostos, taxas e contribuição de melhoria.
76 Art. 212. A União aplicará, anualmente, nunca menos de dezoito, e os Estados, o Distrito Federal e
os Municípios vinte e cinco por cento, no mínimo, da receita resultante de impostos, compreendida a provenien- te de transferências, na manutenção e desenvolvimento do ensino.
A competência para a criação das taxas e da contribuição de melhoria é comum a to- dos os entes federados sem repartição prévia de fatos. Caberá ao ente federado que prestar o serviço público ou exercer o poder de polícia a sua retribuição por taxa e, também, ao ente que realizar obra pública que resulte em valorização imobiliária a instituição de contribuição de melhoria.
Já a competência para a criação de impostos, apesar de também ser comum, é dividida por fatos, de maneira que cada ente poderá tributar por impostos somente aqueles fatos que lhe forem autorizados pela própria Constituição, que o faz nos arts. 153, 155 e 156.
Todos os entes federados, portanto, possuem competência para a criação de impostos. Seu exercício, contudo, deverá ocorrer dentro dos exatos limites estabelecidos pela Constitui- ção, cabendo faixas privativas a cada um deles. Aliás, nossa doutrina reconhece que a reparti- ção da competência para a criação de impostos além de privativa, será indelegável, incaducá- vel, inalterável, irrenunciável e de exercício facultativo (BECHO, 2011, p. 235; CARRAZZA, 2007, p. 621).78
A competência para a criação de impostos, taxas e contribuição de melhoria é comum a todos os entes federados. Há, no entanto, outras competências que devem ser analisadas.
Caberá, nesse sentido, à União (art. 154, I) a criação de impostos incidentes sobre fa- tos não descritos pela Constituição Federal de 1988, ou seja, a competência impositiva resi-
dual. Esse competência, no entanto, somente poderá ser exercida pela via da lei complemen- tar, impondo-se à União restrição procedimental para criação de impostos sobre fatos que não lhe tenham sido expressamente entregues.
O mesmo art. 154 dessa Constituição, em seu inciso II, também entrega à União com- petência para a criação de impostos extraordinários, em caso de guerra externa ou de sua imi- nência, assegurada sua supressão gradativa. A criação desses impostos não está sujeita às fai- xas privativas de competência dos Estados e Municípios, sendo possível sua instituição sobre qualquer fato que se entenda pertinente.
O regime de exceção, neste caso, não é procedimental, mas material. Se a dificuldade do exercício da competência residual está no uso da lei complementar, para os impostos ex- traordinários o regime de exceção está na necessidade de haver guerra externa ou sua iminên- cia para o exercício da competência.
78 Paulo de Barros Carvalho (2008, p. 239), reconhecendo exceções nas características da privatividade,
inalterabilidade e facultatividade, aponta como características das normas de competência tributária apenas a indelegabilidade, incaducabilidade e a irrenunciabilidade.
A guerra externa, também é pressuposto material para a criação de empréstimos com-
pulsórios, mais um tributo entregue pela Constituição somente à União Federal. A criação dos empréstimos compulsórios, sempre por lei complementar, dependerá de guerra externa ou sua iminência, de casos de calamidade pública (art. 148, I) ou investimentos públicos de caráter urgente e relevante para o interesse nacional (art. 149, II). Esses tributos se caracterizam pela previsão legal de sua restituição.
Note-se, mais uma vez, o regime de exceção ao qual a União está submetida para a criação dos empréstimos compulsórios, sujeita tanto às condições materiais (guerra, calami- dade, relevante e urgente interesse público), quanto ao uso da lei complementar.
Por último, o art. 149 da Constituição Federal de 1988 entrega, novamente só à Uni- ão79, a competência para a instituição de contribuições, como instrumento de atuação social, no domínio econômico e em interesse de categorias profissionais ou econômicas.
Em uma perfunctória análise, o acidente que diferencia as contribuições dos demais tributos acima referidos é o fato de esse tipo tributário servir de instrumento para atuação nas áreas apontadas pelo próprio art. 149, o que resulta nas ideias de finalidade e destinação do produto da arrecadação.80
A amplitude dos significados dos vocábulos social, ordem econômica e categorias
profissionais e econômicas entrega à União um ilimitado campo de atuação, que não lhe im- põe, pelo menos aparentemente, grave limitação material para a instituição de contribuições, diferentemente do que ocorreu com todos os demais tributos que não são comuns a todos os entes federados.
Ainda sobre a competência para a instituição de contribuições, não são bem determi- nados os fatos sobre os quais as contribuições poderão incidir, bem como o veículo legal ne-
79 Duas observações são importantes. A primeira delas se refere à possibilidade de os Estados, Municí-
pios e Distrito Federal, nos termos do art. 40 da Constituição Federal, criarem contribuições incidentes sobre os proventos dos seus servidores para custeio dos regimes próprios de previdência. A segunda observação se refere à possibilidade de instituição de contribuição para custeio do serviço de iluminação pública pelos Municípios, nos termos do art. 149-A da Constituição Federal de 1988. A União, portanto, não é o único ente federado com- petente para a criação de contribuições, mas é o ente que possui tal competência como regra, sendo excepcionais as restritas possibilidades de sua criação por Estados, Municípios e Distrito Federal.
80 Queremos, aqui, romper com a tradicional ligação entre os conceitos de contribuição e parafiscalida-
de. Conforme apontado na evolução histórica das contribuições, sua gênese se deve primordialmente à destina- ção física do produto da arrecadação, ou seja, instituía-se o tributo, mas quem teria a titularidade de sua arreca- dação e aplicação seria pessoa jurídica diferente daquela que o instituiu. Não há, no regime constitucional, ne- nhuma ligação necessária entre contribuições e parafiscalidade, enquanto transmissão do produto da arrecadação. Prova disso é o fato de inúmeras contribuições serem instituídas e cobradas pela própria União Federal, o que, no entanto, não retira o dever de determinação de uma finalidade para a sua instituição e arrecadação. Queremos dizer, com isso, que interessa às contribuições a aplicação do produto da arrecadação na finalidade pré- determinada, seja pela pessoa jurídica que a instituiu, seja por outra pessoa jurídica (parafiscalidade). Em cada caso concreto, a contribuição poderá, ou não, ser parafiscal, dependendo de disposições legais.
cessário para sua instituição (se lei complementar ou ordinária), o que causa gravíssimo pro- blema na repartição de competências para a tributação, conforme enfrentaremos adiante.
4 O REFLEXO DA EVOLUÇÃO HISTÓRICA NA COMPETÊNCIA PARA A