4.0 Resultat og analyse
4.1.3 Oppfatninger om undervisningsmetoder
Com a eleição de Felipe Calderón, em 2007, e a despeito da manutenção do PAN na Presidência da República, as estruturas normativas e administrativas do Oportunidades passaram por alterações que foram desenvolvidas em torno de três eixos: o primeiro, relativo às regras operacionais, com o objetivo de promover ajuste na focalização do programa,
sobretudo nos erros de inclusão, através da definição de procedimentos de “Recertificação” e definição de “Esquema Diferenciado de Apoyo”, isto é, a reavaliação das condições
socioeconômicas das famílias beneficiárias; o segundo diz respeito aos valores e tipos de benefícios ofertados, pois foi expandido o montante transferido por famílias e foram incorporados novos perfis familiares, inicialmente, via novas linhas de benefícios e, posteriormente, com a incorporação do Programa de Apoyo Alimentário (PAA); o terceiro, e último, relativo à composição da equipe de trabalho da Coordinación, fizeram que as indicações estivessem orientadas pela ampliação da base de apoio ao governo no poder legislativo, através da negociação com parlamentares, governadores estaduais e lideranças partidárias.
Segundo Banega González (2011:83-85), tanto o EDA quanto a Recertificação foram procedimentos criados pelos normativos de 2003, mas implementados efetivamente apenas em 2007, com a definição do período e das atividades operacionais de reavaliação. O intervalo inicial para reavaliação foi definido em seis anos e definiu-se o período máximo de vinculação ao Oportunidades em doze anos. A partir das reavaliações, seria possível definir transferências diferenciadas, que se ajustariam à diferença em relação à renda inicial, ajustes esses que consistiam no EDA. Em 2009, tendo em vista o vencimento do período de doze anos para as famílias inscritas no Progresa-Oportunidades, foi definida uma agenda exclusiva de Recertificação, bem como valores de EDA para aquelas famílias cuja renda per capita ainda estava abaixo das linhas de pobreza definida para o programa.
No eixo relativo à ampliação das transferências e diversificação do público-alvo, Veras Soares (2012:332) destaca que, na presidência de Calderón, a principal mudança foi a transferência do PAA para a Coordinación, para que a gestão ocorresse em conjunto ao
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Oportunidades. Essa mudança foi justificada pelos ganhos de escala decorrentes da expertise
da Coordinación na gestão de um programa de transferência voltado à população em extrema pobreza. Todavia, o PAA possui uma peculiaridade: a família é dispensada do cumprimento das condicionalidades, por isso, o valor da transferência se limita ao benefício básico. Esse programa foi criado e administrado até 2010 pela Sedesol, com o intuito de incorporar famílias em extrema pobreza, mas que não dispunham de acesso aos serviços de educação e saúde. Assim, a cobertura PAA torna-se uma variável importante, pois a sua expansão ilustra os problemas decorrentes das condicionalidades adotadas no PTC mexicano, mais especificamente, a trajetória da cobertura do PAA ilustra, parcialmente, os erros de exclusão do programa Oportunidades. Por outro lado, a existência do PAA visa diminuir os efeitos da subcobertura do PTC mexicano.
Por fim, e com relação ao eixo das equipes de trabalho, cabe destacar que durante o governo Calderón a gestão do Oportunidades esteve inserida em três alterações no ambiente institucional:
a) contestação da legitimidade da eleição presidencial de 2006, definida por uma pequena margem de votos a favor do candidato do PAN, em relação a Manuel López Obrador, candidato do Partido de la Revolución Democrática (PRD) 92, evento que engendrou protestos por parte da sociedade civil organizada, sobretudo em estados mais pobres e dotados de contingente populacional predominantemente indígena (Nahmad, 2007:24- 26), além da presença de forte oposição do PRD e de parte do PRI no legislativo (Navarrete, 2012; Valera, 2013);
b) organização política para declarar a ilegalidade da Ley General de Desarrollo Social (LGDS) junto a Suprema Corte Mexicana, fato que, até o ano de 2008, trouxe incerteza para operacionalização do Oportunidades (Valera, 2013);
c) existência de um novo referencial para o recrutamento e seleção do serviço público, os quais introduziam critérios baseados no ingresso por concurso e promoção baseada em um sistema de avaliação de desempenho (Méndez, 2010), embora do ponto de vista político, a reforma administrativa pouco diminuísse a possibilidade de controlar a política via indicação de técnicos-políticos ligados ao PAN93.
92 Segundo Navarrete (2012:26) Felipe Calderón foi eleito com 36,69% dos votos.
93 No âmbito judiciário, os recursos foram julgados improcedentes, ou seja, a lei não foi revogada. Por outro lado, o arrefecimento das tensões políticas impôs um custo ao governo, que teve de ampliar as alianças, através, sobretudo de negociações que envolviam a indicação de para cargos públicos a partir da indicação dos partidos de oposição (Navarrete, 2012).
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Considerando tais aspectos conjunturais, Navarrete (2012) desenvolve uma análise dos governos Vicente Fox e Felipe Calderón, à luz da abordagem de governo dividido, uma vez que, sob ambos, a chefia do Executivo e a maioria do Legislativo couberam a partidos diferentes. Sob essas condições, o chefe do Executivo federal precisou lançar mão de negociações para garantir a governabilidade e a execução de políticas públicas, isto é, adoção de processos cuja racionalidade buscou equilibrar a manutenção e a adaptação dos objetivos das políticas públicas (NAVARRETE, 2012:39). Apesar de apresentar o trade-off entre esses dois objetivos, o que caracteriza as negociações sob governo dividido, o autor adota como critério de avaliação o êxito na negociação com o Congresso e as votações obtidas no Legislativo, ou seja, sua análise privilegia a dimensão relativa à governabilidade.
Assim, a avaliação ressalta o melhor desempenho do governo Calderón frente ao período Fox; como um dos principais elementos explicativos, Navarrete (2012) aponta a composição das secretarias federais, a partir de três frentes de negociação: a primeira, composta por representantes de outros partidos no Legislativo federal; a segunda, junto aos governadores estaduais da situação e da oposição, os quais detinham controle sobre as bancadas no Legislativo federal que representavam seus estados; e, por fim, junto a representantes dos diferentes grupos do PAN, visando manter a coesão do partido.
Dentre os três eixos da mudança, aquele que traz mais incerteza é o critério de indicação para a Coordinación. Assim, essa alteração suscita dúvidas acerca da prioridade e da autonomia conferidas aos responsáveis pela operacionalização do Oportunidades. As demais mudanças fornecem indícios acerca do interesse da (nova) alta direção em imprimir novos aspectos ao programa, embora, a partir da literatura e dos documentos formais, não seja possível saber qual a fonte dessas mudanças, isto é, não é possível identificar se as mudanças seguiram agenda presidencial prévia ou a agenda dos grupos que ocuparam as Secretarias participantes do Comité e, por isso, controlaram a produção de normas operacionais.
A alteração nos valores e perfis de beneficiários não introduziu mudanças nos processos operacionais, tampouco alterou as dimensões decisórias do programa. Já a Recertificação insere variações nas operações, sobretudo naquelas desenvolvidas em campo para a aplicação do questionário e inscrição de família.
Recuperando os vetores que delimitam o exercício da articulação, a reconstituição do período Calderón aponta para modificação no vetor do serviço público, pois, diante da conjuntura de governo dividido, a indicação de cargos de confiança teve ampliado seu potencial
145 de instrumento de governabilidade; no entanto, essa possibilidade será analisada de maneira mais detalhada na próxima seção.
Além disso, também é necessário resgatar a categoria de burocracia articuladora, a qual se assenta na conexão com os atores burocráticos que estão nos dois extremos da cadeia de implementação. Considerando o exercício de articulação, no ramo descendente, isto é, com a burocracia de linha de frente, a Recertificação demandaria a definição de novas rotinas operacionais e estratégias de monitoramento. Além disso, o potencial recrutamento de quadros partidários poderia alterar a composição das equipes de linha de frente, bem como dos princípios que nortearam a ação desses atores, os quais, em um cenário negativo podem revigorar antigas práticas clientelistas. Visando um exame mais concreto dessas possibilidades, a próxima seção será dedicada à pesquisa empírica.