7. Resultat og resultatvurderingar
7.3. Evaluering – i etterkant
7.3.5. Oppfølging framover
Argumentos assentes na já antiga discussão clássica de Heksher-Ohlin-Samuelson170 e David Richardson171
e, no nosso estudo por exemplo, Robert Baldwin172
, Federico Trionfetti173
–este último, suportado pela “nova teoria do comércio internacional”174 inspirada em Paul Krugmam, tem como ponto de partida o estudo iniciado por Baldwin.
169 Cfr., Nuno Cunha Rodrigues, A Contratação... p. 378. No mesmo sentido, Cristina Militão Camacho,
Contratação Pública e Concorrência, FDL, 2008, p. 122 e segs.
170 Para estes autores, as trocas comercias resultariam da exportação do fator em abundancia e da importação de bem escasso localmente, criando vantagem comparativa per se sem obstruir o fluxo do comércio. Consideram a existência de dois fatores de produção iguais em dois países, onde cada um é especialista na produção de um bem. O país A é especialista no bem A, o que faz aumentar a procura e o preço, e o país B é por sua vez especialista no bem B, o que faz com que a pressão pelo bem A diminua neste e aumente a procura do bem de que são especialistas. Medeiros, in Economia Internacional: comércio e finanças, 2013. Explica que este modelo é a alternativa ao modelo de David Ricardo. No mesmo sentido, cfr. Paul Krugman & Maurice Obstfeld Economia Internacional, Teoria e política, Madrid, 2006, p. 77.
171 David Ricardo, defendera a especialização industrial dos países, discriminando por algum tempo a indústria estrangeira para obter vantagem comparativa nas exportações, e continua a tese defendida por Adam Smith de que o objetivo da política comercial, tem que ser também o de criar indústrias, “a fim de se lançar um estádio de desenvolvimento próprio do estado agrícola-manufacturada-comercial (última etapa do processo de desenvolvimento económico)”. Eduardo Raposo Medeiros, Economia Internacional: comércio e
finanças, 2013. Assim também, Paul Krugman & Maurice Obstfeld Economia Internacional, Teoria e política, Madrid, 2006, p. 49 e segs.
172 O Estudo iniciado por Baldwin, in Goverment Purchasing and NTB´s and international monetary crises, deu azos para que vários outros autores analisassem de várias perspectivas, o verdadeiro impacto da discriminação da contratação pública e, procuravam avaliar a relevância efetiva que teria a não aplicação do principio da não-discriminação na contratação pública para os países e comércio internacional.
173Assim, Maurice Brülhart e Federico Trionfetti, Achats publics et spécialisation internationale: l’effet
d’entraînement, Economie Internationale, 2002, p. 173-187. in http://www.cairn.info/revue-economie- internationale-2002-1-page-173.htm#anchor_citation.
174 A nova teoria do comércio internacional, procura explicar a posição dos Estados em função da geografia económica, ou seja, existência de preços do mercado internacional. O movimento das forcas econômicas, se serão de dispersão ou aglomeração. Assim, Nuno Cunha Rodrigues, op. cit., p. 63. Diferente dos sectores
com economias de escala constantes “na nova teoria, , o custo médio de um produto desce enquanto a produção aumenta pelo que a ampliação da procura domestica através de políticas discriminatórias permite reforçar a especialização dos Estados que disponham de sectores com aquelas caraterísticas”.
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Apresenta um argumento parecido ao da indústria nascente175
, para explicar os efeitos do protecionismo sobre a estrutura de mercado e, a relação entre custos de comércio, discriminação, especialização e, aglomeração ou dispersão.
Estes autores demonstram os casos típicos de restrições ao comércio que causam inconvenientes económicos as empresas competitivas internacionais por parte das empresas não competitivas locais, originando de certa forma, má repartição do esforço de produção dentro do próprio país, com os recursos a serem “mal” utilizados na promoção de empresas não competitivas. É neste seguimento, que muitas vezes a legislação nacional entra em colisão com a internacional que procura abrir mercados públicos à concorrência, bem como com a teoria económica predominante, que argumenta “ser preferível a liberalização unilateral do que o protecionismo”176
.
Redundantemente, as políticas secundárias da contratação pública tendem diversas vezes a encontrar justificações varias para a discriminação. Isto é, para ganharem vantagens nas atividades económicas, sobretudo os governos, atribuem vantagens177
às empresas nacionais em prejuízo da concorrência estrangeira178
.
Uma forma destas discriminações observa-se por exemplo, na famosa lei americana “Buy America Act”179
, mas que diversos países também fazem uso de lei parecida de forma dissimulada ou se quisermos, indireta (v.g., caso do Brasil, Lei 8.666, de 21 de junho de 1993 e; China, Lei nº 68, de 29 de Junho de 2002)180
. Forma entendida pela doutrina como barreiras não pautais (BNP´s) pois permitem a criação de critérios de discriminação181
– introduzidos na legislação do país182
, tendo como objetivo principal, a proteção da indústria
175 Cf. Manuel Porto, Economia: um texto introdutório, Almedina, Coimbra, 2009. No mesmo sentido, Paul Krugman & Maurice Obstfeld Economia Internacional, Teoria e política, Madrid, 2006, p. 260.
176 Cf. Teresa Maria C. Marques de Almeida, O Processo...,p. 89
177 César Neves, Introdução à Economia, Verbo, Lisboa, 2011, p. 424.
178 Inácio Morão, Barreiras ao Comércio e Políticas de Substituição de Importações: o caso de Angola, p. 20. « As barreiras ao comércio, são medidas ou procedimentos protecionistas adotados pelos Governos com
o objetivo de favorecer um produto nacional face aos concorrentes estrangeiros ».
179 Cf., O Processo...,p. 87
180 Cf., Instituto de Direito Económico, Financeiro e Fiscal da Faculdade de Direito de Lisboa, As Novas
Fronteiras da Contratação Pública, Coimbra Editora, Coimbra, 2014, pp. 160-164.
181 Ver. Nuno Cunha Rodrigues, “A Contratação Pública como Instrumento de Política Económica”. p. 34. 182 O famoso O Buy American Act (1933) e, a legitimação dada pela OMC através dos Art.º XIII do GATS: “Os artigos II, XVI e XVII não serão aplicáveis às disposições legislativas e regulamentares nem aos requisitos que regem os contratos públicos celebrados por organismos públicos e referentes a serviços
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doméstica, por exemplo, dando preferência às empresas nacionais ou com sede em território nacional em detrimento da concorrência estrangeira.
Note-se, que destas formas de discriminação, quer em função da origem dos produtos (acontece na maior parte das vezes), ou em função da localização/sede das empresas ou detida por cidadão nacional do país fonte como resulta de determinadas legislações, (v.g., caso de Angola, Lei 9/16, de 16 de Junho), podem proporcionar um apoio a uma indústria local pouco competitiva, mas não totalmente, visto que no caso das preferências em termos de percentagem, as mesmas serem relativamente baixas.
Ora, não sendo diferente ao que ocorre em outros sistemas de contratação pública à nível internacional, no sistema angolano (Lei 9/16, de 16 de Junho) varias são as considerações de pendor protecionista que defende o empresariado local, reforçando deste modo o teor da própria lei sobre o fomento do empresariado privado angolano, Lei n.º 14/03 de 18 de Julho.
Veja-se que o art.º 52 da Lei nº 9/16, estabelece regras preferenciais, procurando desenvolver o empresariado nacional ao definir que “nos procedimentos de contratação devem ser preferencialmente admitidas, qualificadas e selecionadas, pessoas singulares ou colectivas nacionais e priorizar a produção nacional”. O número 3 do art.º 52, alarga o critério preferencial de preço e pontuação global atribuídos as empresas e produtos nacionais, às empresas da região SADC, também até 10%, que conforme referimos anteriormente, a entidade adjudicante predispõe-se a pagar um preço agravado que não exceda os 10% caso se trate de uma empresa angolana, em detrimento da empresa estrangeira sobretudo, fora da SADC.
Não obstante, os procedimentos para a participação de operadores económicos estrangeiros precisarem de ser superiores aos limiares de 500.000.000,00 Kwanzas (empreitadas) e 182.000.000,00 Kwanzas (locação ou aquisições de bens móveis e serviços), definidos no anexo V, (cfr., art.º 53 nº 1), há todavia exceções materiais e políticas183
, o que pressupõe
adquiridos para dar resposta às necessidades dos poderes públicos”. Admite a discricionariedade na formulação dos contratos por parte dos Estados.
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tratar-se de uma regra não absoluta. Neste sentido, o nº 2 do mesmo artigo, define exceções: “quando, em virtude da especificidade técnica das prestações objecto do contrato, seja razoavelmente de prever que nenhuma pessoa singular ou colectiva nacional o pode executar adequadamente”; ou ainda o número 3, quando se trata de “concursos de trabalhos de concepção, salvo se a entidade pública contratante restringir expressamente essa participação nos termos de referência”. Tratam-se por conseguinte de razões materiais e políticas.
Com efeito, as entidades estrangeiras podem candidatar-se a procedimentos de formação de contratos cujo valor estimado seja inferior aos limiares acima mencionados ou nos quais o procedimento não dependa de valor (cfr. art.º 27, LCPA), ou mesmo quando, por razões de urgência imperiosa, aptidão técnica ou artística, tal seja assim decidido pela entidade adjudicante, ou ainda quando se trata de contratos de empreitadas de obras públicas, prestação de serviços, aquisições ou locações de bens móveis a realizar ao abrigo de um acordo-quadro celebrado com apenas uma entidade.
As considerações discriminatórias existentes no sistema angolano de contratação pública vão ainda até as centrais de compras, (cfr. art.º 174, LCPA), que devem atuar numa base de regra de preferência à aquisição de bens que promovam a proteção da indústria nacional e, simultaneamente fomentar a concorrência (cfr. art.º 176, LCPA). Existe ainda normas que estipulam que “em caso de equivalência de preço e de qualidade, o empreiteiro, salvo condições expressas em contrário, devem dar preferência para aplicação na obra, aos materiais produzidos pela indústria nacional.”(cfr. art.º 252, LCPA), apontando o cuidado do legislador de privilegiar às empresas nacionais e, neste caso, à própria produção nacional184
.
A existência de mercados imperfeitos é uma das justificações apontadas para políticas discriminatórias no geral e, por maioria de razão, também para às aquisições públicas. Na esteira da defesa da indústria nascente, os governos utilizam diversas vezes a criação do tecido empresarial nacional como argumento ao protecionismo aplicado contra
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concorrentes estrangeiros185
. Este é também o argumento utilizado no PND 2013-2017, que considerou a aplicação de uma política económica estratégica, parcialmente protecionista, uma vez que o país atravessa uma fase transitória para políticas económicas mais eficientes, por forma a permitir “o desenvolvimento de indústrias nascentes, em complemento das políticas orientadas para o lado da oferta, relacionadas com as reformas estruturais do ambiente de negócios”186
.
Com efeito, do mesmo modo que os benefícios do comércio internacional são discutidos, também se pode discutir os benefícios da discriminação através do argumento da industria nascente187
. Ou seja, existem muitos casos de sucesso que resultaram da aplicação de políticas discriminatórias (v.g., caso dos Estados Unidos e União Europeia)188
, mas também de insucesso (caso de apoio as empresas inglesas exploradoras de petróleo no estrangeiro)189
.
De salientar portanto, que diversos estudos demonstram que para obtenção de vantagens comparativas, a aplicação de políticas discriminatórias na contratação pública carece de uma análise casuística, i.e., sector a sector190
, por forma a permitir uma distribuição eficiente de recursos nacionais sob pena de, a não acontecer deste modo, tais políticas seriam irrelevantes ou no limite, prejudiciais a economia nacional.
Esta aqui em causa, a capacidade de reação da produção local (eficiência e competitividade), e os efeitos no curto ou longo prazo sobre os recursos públicos para o bem-estar dos cidadãos. De contrário, são protegidos apenas determinados sectores, aqueles que produzem de forma eficiente permitindo desta forma as trocas comerciais.
O nosso estudo, excluída que esta a contratação pública das regras multilaterais da OMC (cfr. artigos I nº 3 b) e c), XIII nº 1 do GATS 94 e; art.º III nº 8 a) do GATT 95), a discricionariedade dos critérios de aquisições públicas é monopolizada pelos Estados.
185 Assim. Teresa Maria C. Marques de Almeida, O Processo..., p. 92 186 Plano Nacional de Desenvolvimento 2013-2017, p. 70
187 Cf. Nuno Cunha Rodrigues, A Contratação..., p. 33 188 O Processo...,p. 93
189 Idem, 94. 190 Ibidem, p.61
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Muitas vezes, através de políticas secundárias –quer por países partes do ACP, assim como pelos países membros da OMC, mas não integrantes do Acordo sobre Contratos públicos191.
Finalmente, verifica-se que algumas formas de proteção contra a concorrência estrangeira192
, passa também pela organização dos Estados em espaços económicos e esferas geopolíticas onde são formados e defendidos interesses comuns, que se traduzem na abertura de fronteiras onde o território dos países integrantes passam a ser considerados como localizações dentro de cada espaço económico.
Criando um “efeito dominó do regionalismo”, que de acordo com o professor Pedro Infante Mota193
, este efeito, provoca a vontade de adesão dos países que ficam de fora da criação ou do “aprofundamento dos blocos económicos regionais”. Os motivos para estas situações, residem nos seguintes aspectos: sempre que os países formam espaços económicos regionais novos ou reforçam os atuais, “as empresas dos países que ficam de fora vêem reduzidos os seus lucros (continuam sujeitas ao pagamento de direitos aduaneiros), pelo que, ao mesmo tempo que aumenta o desvio dos fluxos comerciais e de investimento impostos aos países excluídos, aumenta também o interesse (e a pressão) dos seus exportadores quanto à adesão a um bloco.”
191 Assim, José Renato Gonçalves, Disposições sobre Contratação Pública em Acordos Comerciais
Preferenciais, Coimbra Editora, Coimbra, 2014, p. 58. Segundo o nº 8 do art.º III do Acordo Geral sobre
Direitos Aduaneiros e Comércio (GATT 95), “as disposições do presente artigo [respeitante à cláusula do tratamento nacional] não se aplicarão às leis, regulamentos e prescrições que rejam a aquisição, por organismos governamentais, de produtos comprados para satisfação das necessidades dos poderes públicos e não para serem revendidos comercialmente ou para servirem à produção de mercadorias destinadas a uma venda comercial” [alínea a)], e, para além disso, “as disposições do presente artigo não impedirão a concessão de [...] subvenções sob a forma de compra de produtos nacionais pelos poderes públicos ou por sua conta”.
192 Cfr. Inácio Morão, Barreiras ao Comércio e Políticas de Substituição de Importações: o caso de Angola,
2014. No mesmo sentido, Pedro Infante Mota, Ensaio: A Organização Mundial do Comércio e os Blocos
Econômicos Regionais, 2006. Afirmara que “em 1995, ano da entrada em funções da Organização Mundial
do Comércio (OMC), 53% do comércio mundial desenrolava-se no interior de blocos econômicos regionais e, em Julho de 2003, apenas três dos 146 membros da OMC não participavam em qualquer bloco regional: Taipé Chinês, Macau e Mongólia. Muitos membros da OMC participavam mesmo em vários blocos econômicos regionais ao mesmo tempo.
193 Pedro Infante Mota, Ensaio: A Organização Mundial do Comércio e os Blocos Econômicos Regionais, p.
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François Perroux, citado (Medeiros, 1998) elenca três perspectivas que podem ter impacto protecionista, a serem consideradas para os espaços económicos:
(i) a esfera económica que inclui um plano –nesta perspectiva o Estado tem uma esfera geopolítica, delimitada pelas fronteiras continentais ou marítimas e fluviais –na qual se situam os sectores primários, secundários e terciários estabelecendo relações de proporção; (ii) a esfera económica como força, apresenta o Estado como um dos elementos do agregado de centros onde originam as relações em que a variável muda consoante a natureza das criatividades económicas e; (iii) a esfera económica como um conjunto homogéneo, possibilita medir o mercado interno, com as suas características e trocas de bens e serviços.