E136 Dombås – Ålesund
Rv 70 Oppdal – Kristiansund
As novas dimensões das condições de acesso a cargos eletivos, introduzidas pela LC nº 135/1076, evidenciam o avanço da probidade e da moralidade quando o que se está em discussão é a capacidade eleitoral passiva.
Fato é que a LC nº 64/90 foi profundamente alterada pela LC nº 135/10, popularmente chamada de “Lei da Ficha Limpa”.
73 MENDES, Antônio Carlos. Introdução à Teoria das Inelegibilidades. São Paulo: Malheiros,
1994, p. 112.
74 PINTO, Djalma. Elegibilidade no Direito Brasileiro. São Paulo: Atlas, 2008, p. 114. 75 BARROS, Francisco Dirceu. Direito Eleitoral. Rio de Janeiro: Elsevier, 2007, p. 256.
76 Legislação que alterou a Lei Complementar nº 64, de 18 de maio de 1990, que estabelece, de
acordo com o § 9º do art. 14 da Constituição Federal, casos de inelegibilidade, prazos de cessação e determina outras providências, para incluir hipóteses de inelegibilidade que visam a proteger a probidade administrativa e a moralidade no exercício do mandato.
O projeto de lei, de iniciativa popular, que deu origem à “Lei da Ficha Limpa”, advém de um grande movimento social de combate à corrupção (Movimento de Combate à Corrupção Eleitoral).
Referido projeto foi entregue à Câmara dos Deputados em 29/09/2009, subscrito por 1 milhão e 300 mil assinaturas, o que correspondia à época à participação de 1% do eleitorado nacional, sendo que até a tramitação no Senado Federal contava com mais 600 mil assinaturas77.
O objetivo de sopesar a vida pregressa do candidato como condição para a candidatura passou a lotar as páginas dos jornais, numa época em que a sociedade se voltou para um movimento que deu origem à normatização de regras mais rígidas para o acesso a cargos eletivos.
Além de reforçar as inelegibilidades constitucionais, a LC nº 135/10 adicionou outras hipóteses de inelegibilidade, originárias de sanções de natureza penal civil, eleitoral, disciplinar ou administrativa aplicáveis a qualquer cargo ou função pública ou privada.
Ademais, o prazo das inelegibilidades teve seu mínimo alterado de 03 para 08 anos.
O que mais nos interessa são as relações entre a moralidade e a causas de inelegibilidade.
De qualquer forma, é indispensável tratar, ainda que brevemente, de todas as hipóteses de inelegibilidade, que serão enumeradas de acordo com as alíneas do art. 1º, LC nº 64/90, após o advento da LC nº 135/2010. Vejamos:
a) Inalistáveis e analfabetos, reforçando a inelegibilidade constitucionalmente prevista.
b) Perda do mando parlamentar.
Refere-se às proibições do art. 54 da CF e às hipóteses previstas no art. 55 da CF:
Art. 54. Os Deputados e Senadores não poderão: I - desde a expedição do diploma:
a) firmar ou manter contrato com pessoa jurídica de direito público, autarquia, empresa pública, sociedade de economia mista ou empresa concessionária de serviço público, salvo quando o contrato obedecer a cláusulas uniformes;
b) aceitar ou exercer cargo, função ou emprego remunerado, inclusive os de que sejam demissíveis “ad nutum”, nas entidades constantes da alínea anterior;
II - desde a posse:
a) ser proprietários, controladores ou diretores de empresa que goze de favor decorrente de contrato com pessoa jurídica de direito público, ou nela exercer função remunerada;
b) ocupar cargo ou função de que sejam demissíveis “ad nutum”, nas entidades referidas no inciso I, “a”;
c) patrocinar causa em que seja interessada qualquer das entidades a que se refere o inciso I, “a”;
d) ser titulares de mais de um cargo ou mandato público eletivo. Art. 55. Perderá o mandato o Deputado ou Senador:
I - que infringir qualquer das proibições estabelecidas no artigo anterior;
II - cujo procedimento for declarado incompatível com o decoro parlamentar;
III - que deixar de comparecer, em cada sessão legislativa, à terça parte das sessões ordinárias da Casa a que pertencer, salvo licença ou missão por esta autorizada;
IV - que perder ou tiver suspensos os direitos políticos;
V - quando o decretar a Justiça Eleitoral, nos casos previstos nesta Constituição;
VI - que sofrer condenação criminal em sentença transitada em julgado.
§ 1º - É incompatível com o decoro parlamentar, além dos casos definidos no regimento interno, o abuso das prerrogativas asseguradas a membro do Congresso Nacional ou a percepção de vantagens indevidas.
§ 2º Nos casos dos incisos I, II e VI, a perda do mandato será decidida pela Câmara dos Deputados ou pelo Senado Federal, por maioria absoluta, mediante provocação da respectiva Mesa ou de partido político representado no Congresso Nacional, assegurada ampla defesa.
§ 3º - Nos casos previstos nos incisos III a V, a perda será declarada pela Mesa da Casa respectiva, de ofício ou mediante provocação de qualquer de seus membros, ou de partido político representado no Congresso Nacional, assegurada ampla defesa. § 4º A renúncia de parlamentar submetido a processo que vise ou possa levar à perda do mandato, nos termos deste artigo, terá seus efeitos suspensos até as deliberações finais de que tratam os §§ 2º e 3º.
c) Perda do mando executivo.
Da mesma forma que na hipótese anterior, os Governadores, Prefeitos e seus vices ficarão inelegíveis por oito anos se perderem seus mandatos.
Cumpre ressaltar que o Decreto-Lei nº 201/67 dispõe sobre os crimes de responsabilidade de Prefeitos e Vereadores. Além disso, as Constituições Estaduais e as Leis Orgânicas Municipais poderão prever atos apenados com
perda do mandato, limitando-se às hipóteses de sanção do Presidente da República dispostas no art. 52, da CF.
d) Condenação por abuso do poder econômico ou político pela Justiça Eleitoral.
Considera-se abuso do poder econômico:
“[…] a utilização de recursos patrimoniais em excesso, públicos ou privados, sob poder ou gestão do candidato em seu benefício eleitoral”, como, por exemplo, “o significativo valor empregado na campanha eleitoral e a vultosa contratação de veículos e de cabos eleitorais correspondentes à expressiva parcela do eleitorado”. Também é abuso de poder econômico o empregador obrigar os seus diversos empregados a assistirem a vídeos publicitários eleitorais, quando for elevado o número de subordinados, que possa interferir no resultado do pleito. Ademais, configura abuso de poder econômico a ampla divulgação, em programa de televisão apresentado por candidato, da distribuição de benefícios à população carente por meio de programa social de sua responsabilidade, acompanhado de pedidos de votos e do condicionamento da continuidade das doações à eleição de candidato no pleito vindouro. O uso de caixa dois em campanha eleitoral configura, em tese, abuso de poder econômico, como também a manutenção de albergues que, para além da filantropia, busca o favorecimento eleitoral.78
Pretende-se evitar a quebra da igualdade entre os candidatos, a utilização de recursos de campanha não autorizados e o uso da máquina pública em benefício da campanha eleitoral.
e) Condenação criminal transitada em julgado ou proferida por órgão judicial colegiado.
Eis aqui o polêmico dispositivo que dispensa o trânsito em julgado das decisões judiciais.
Dentre outras questões, esta alínea “e” foi alvo da Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 4.578, julgada no Egrégio Supremo Tribunal Federal, em fevereiro de 2012.
Prevaleceu o entendimento em favor da constitucionalidade da lei, aplicável já nas eleições de 2012 e alcançando atos e fatos ocorridos antes de sua vigência.
O Ministro Luiz Fux, em seu voto, assim assegurou:
78 COSTA, Adriano Soares da. Instituições de Direito Eleitoral. Belo Horizonte: Del Rey, 2000,
Questiona-se, então: é razoável a expectativa de candidatura de um indivíduo já condenado por decisão colegiada? A resposta há de ser negativa. Da exigência constitucional de moralidade para o exercício de mandatos eletivos (art. 14, § 9º) se há de inferir que uma condenação prolatada em segunda instância ou por um colegiado no exercício da competência de foro por prerrogativa de função, a rejeição de contas públicas, a perda de cargo público ou o impedimento do exercício de profissão por violação de dever ético- profissional excluirão a razoabilidade da expectativa. A rigor,
há de se inverter a avaliação: é razoável entender que um indivíduo que se enquadre em tais hipóteses qualificadas não esteja, a priori, apto a exercer mandato eletivo.
Nessa linha de raciocínio, é de se pontuar que, mesmo sob a vigência da redação original da Lei Complementar nº 64/90, o indivíduo que, condenado em segunda instância ou por órgão colegiado, por exemplo, teria, ao menos, a perspectiva de, confirmando-se a decisão em instância definitiva ou transitando em julgado a decisão desfavorável, de, no futuro, tornar-se inelegível e, caso eleito, perder o mandato. Razoável, portanto,
seria a expectativa de inelegibilidade e não o contrário, o que
permite distinguir a questão ora posta daquela examinada no RE 633.703 (Rel. Min. GILMAR MENDES), em que havia legítimas expectativas por força da regra contida no art. 16 da Constituição Federal, que tutelava, a um só tempo, o princípio da proteção da confiança e o princípio democrático.
Sob a mesma justificativa, a presunção constitucional de inocência não pode configurar óbice à validade da Lei Complementar nº 135/10.79
Sobre este aspecto, vale citar trecho da obra de Conrad Hesse, também mencionada pelo DD. Relator da ADI:
Quanto mais o conteúdo de uma Constituição lograr corresponder à natureza singular do presente, tanto mais seguro há de ser o desenvolvimento de sua força normativa.
Tal como acentuado, constitui requisito essencial da força normativa da Constituição que ela leve em conta não só os elementos sociais, políticos, e econômicos dominantes, mas também que, principalmente, incorpore o estado espiritual (geistige Situation) de seu tempo. Isso lhe há de assegurar, enquanto ordem adequada e justa, o apoio e a defesa da consciência geral.80
Permitiu-se, assim, a relativização da presunção de inocência, para fins eleitorais, sendo possível a busca da providência cautelar para suspender a
79 BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 4.578. Relator:
Ministro Luiz Fux. Julgamento: 16 fev. 2012. Órgão Julgador: Plenário. Publicação: DJe, 29 jun. 2012, grifos do autor.
80 HESSE, Konrad. A Força Normativa da Constituição. Trad. Gilmar Ferreira Mendes. Porto
inelegibilidade81. Não dependem do transito em julgado as hipóteses de
inelegibilidade previstas nas alíneas d, e, h, j, l, n e p, do inciso I, do art. 1º da LC nº 64/90.
Márlon Jacinto Reis afirma:
Seria desnecessário percorrer todos os ramos do Direito para concluirmos pela não extensão, a estes, do raio e abrangência do princípio da presunção de inocência.
[…]
Não poderia ser diferente em se tratando do Direito Eleitoral atinente à fixação de inelegibilidades. Inexiste nessa matéria qualquer particularidade que a faça interpretar-se com o Direito Penal.
[…]
Enquanto na órbita criminal a pendência de uma condenação criminal não passada em julgado não produz qualquer efeito no que toca à imposição de uma pena exequível, no capítulo das inelegibilidades ela pode validamente constituir um fato jurídico apto a produzir efeitos, qual seja, o de fazer presente o risco aos bens jurídicos para os quais a Constituição determina a adoção de postura preventiva.
[…]
Não se trata de considerá-lo culpado, mas de reconhecer que o seu perfil não se enquadra no modelo esperado para os ocupantes da relevante função de mandatário público.
[…]
Não se trata jamais de considerar alguém antecipadamente culpado, mas de verificar a presença de elementos capazes de, na esfera estritamente eleitoral, suscitar a necessidade de adoção da atividade preventiva a que alude a primeira parte do § 9º, do art. 14 da CF82.
81 “Art. 26-C O órgão colegiado do tribunal ao qual couber a apreciação do recurso contra as
decisões colegiadas a que se referem as alíneas d, e, h, j, l e n do inciso I do art. 1o poderá, em caráter cautelar, suspender a inelegibilidade sempre que existir plausibilidade da pretensão recursal e desde que a providência tenha sido expressamente requerida, sob pena de preclusão, por ocasião da interposição do recurso. (Incluído pela Lei Complementar nº 135, de 2010)
§ 1o Conferido efeito suspensivo, o julgamento do recurso terá prioridade sobre todos os demais, à exceção dos de mandado de segurança e de habeas corpus. (Incluído pela Lei Complementar nº 135, de 2010)
§ 2o Mantida a condenação de que derivou a inelegibilidade ou revogada a suspensão liminar mencionada no caput, serão desconstituídos o registro ou o diploma eventualmente concedidos ao recorrente. (Incluído pela Lei Complementar nº 135, de 2010)
§ 3o A prática de atos manifestamente protelatórios por parte da defesa, ao longo da tramitação
do recurso, acarretará a revogação do efeito suspensivo. (Incluído pela Lei Complementar nº 135)” (BRASIL. Presidência da República. Casa Civil. Subchefia para Assuntos Jurídicos. Lei Complementar nº 64, de 18 de maio de 1990. Estabelece, de acordo com o art. 14, § 9º da Constituição Federal, casos de inelegibilidade, prazos de cessação, e determina outras providências. Brasília: DOU, 25 maio 1990).
82 REIS, Márlon Jacinto. O Princípio Constitucional da Proteção e da Definição Legal das
Acresça-se que, numa lei originada de iniciativa popular, compreende- se que o estado espiritual do povo voltava-se para a norma da forma como foi editada, orientada pelos princípios da soberania popular e da democracia representativa.
Assim, apenas com a decisão de órgão colegiado, configurada está a inelegibilidade para os crimes:
– contra a economia popular, a fé pública, a administração pública e o patrimônio público;
– contra o patrimônio privado, o sistema financeiro, o mercado de capitais e os previstos na lei que regula a falência;
– contra o meio ambiente e a saúde pública;
– eleitorais, para os quais a lei comine pena privativa de liberdade;
– de abuso de autoridade, nos casos em que houver condenação à perda do cargo ou à inabilitação para o exercício de função pública;
– de lavagem ou ocultação de bens, direitos e valores;
– de tráfico de entorpecentes e drogas afins, racismo, tortura, terrorismo e hediondos;
– de redução à condição análoga à de escravo;
– contra a vida e a dignidade sexual; e
– praticados por organização criminosa, quadrilha ou bando.
Posição interessante sobre esta alínea da LC 64/90 é a adotada por José Armando Ponte Dias Junior, que trata do alcance da inelegibilidade para os delitos não relacionados no rol da lei complementar.
Segundo o autor, pode a Justiça Eleitoral “negar aos autores de quaisquer delitos, fundamentalmente, é óbvio, o registro da candidatura sob o fundamento da inelegibilidade estendida, atuando de ofício, inclusive”83. Afirma,
ainda, que,
[…] se a suspensão dos direitos políticos, medida mais grave que atinge o direito de votar e de ser votado, é aplicada indistintamente em face da prática de qualquer delito, nos termos do art. 15, III, da Constituição Federal, também há de ser aplicada
Jacinto (Coords). Ficha Limpa: Lei complementar nº 135, de 4.6.2010: interpretada por juristas e responsáveis pela iniciativa popular. Bauru, SP: EDIPRO, 2010, p. 33-38.
83 DIAS JUNIOR, José Armando Ponte. Elegibilidade e moralidade
– o direito fundamental à moralidade das candidaturas. Curitiba: Juruá, 2014, p. 204.
indistintamente aos autores de quaisquer crimes, ao menos em tese, a sanção da inelegibilidade pelos oito anos supervenientes ao cumprimento da pena, medida bem menos grave que a suspensão dos direitos políticos, haja vista que compromete apenas o direito de ser votado84.
Apesar de correto o raciocínio do autor quanto à gravidade da perda dos direitos políticos, o fato é que se mantém o entendimento de que as hipóteses de inelegibilidade se tratam de numerus clausus diante da já mencionada necessidade de ter situações objetivas, dotadas do mínimo de segurança e certeza jurídicas, bem como diante da impossibilidade de o Juiz eleitoral substituir o legislador, ampliando as hipóteses legais.
Quanto à relação entre capacidade eleitoral passiva e criminalidade, cumpre mencionar que, quanto aos crimes elencados na LC 64/90, a inelegibilidade perdura até o transcurso do período de oito anos após o cumprimento da pena decorrente da condenação criminal, nos termos do inciso III, art. 15, da CF.
f) Indignidade do oficialato.
O Estatuto dos Militares (Lei nº 6.880/80) dispõe sobre os casos de indignidade do oficialato.
Acresça-se, ainda, que a Constituição Federal prevê condição de elegibilidade especial para os militares no art. 14, § 8º:
O militar alistável é elegível, atendidas as seguintes condições:
I - se contar menos de dez anos de serviço, deverá afastar-se da atividade;
II - se contar mais de dez anos de serviço, será agregado pela autoridade superior e, se eleito, passará automaticamente, no ato da diplomação, para a inatividade.
g) Rejeição de contas.
A lei impõe alguns requisitos para esta hipótese de inelegibilidade: – contas rejeitadas por irregularidade insanável;
– ato doloso de improbidade administrativa;
– decisão irrecorrível do órgão competente, salvo se esta houver sido suspensa ou anulada pelo Poder Judiciário.
Trata-se de requisitos cumulativos.
84 DIAS JUNIOR, José Armando Ponte. Elegibilidade e moralidade
– o direito fundamental à moralidade das candidaturas. Curitiba: Juruá, 2014, p. 205.
A irregularidade insanável é:
[…] aquela que, cometida, definitivamente não pode mais ser corrigida. Ela é insuprimível e acarreta uma situação de irreversibilidade na administração pública e seus interesses, além de se caracterizar como improbidade administrativa.85
Muito embora a competência para o julgamento das contas dos agentes relacionados no art. 70 da CF seja dos Tribunais de Contas, por força do disposto no art. 71, II, e, no caso de Chefes do Poder Executivo, do Poder Legislativo (art. 71, I, da CF), a nova redação da LC nº 64/90 permite implicitamente que a Justiça Eleitoral analise a presença dos mencionados dispositivos.
Evidentemente, em situações de meras irregularidades, não há que se falar na incidência dessa hipótese de inelegibilidade.
No mesmo sentido, confira-se:
Portanto, a sua ocorrência, no caso das contas do Chefe do Poder Executivo, está condicionada a dois pronunciamentos:
1. do Poder Legislativo, rejeitando as contas, e
2. da Justiça Eleitoral, declarando que a irregularidade que conduziu aquele à rejeição é insanável e configura ato doloso de improbidade administrativa.86
É imprescindível, entretanto, a motivação da Justiça Eleitoral no caso concreto, a fim de deixar claro que se trata de ato doloso tipificado na Lei de Improbidade administrativa (Lei nº 8.429/92) e de irregularidade insanável (o assunto também será abordado no capítulo final desta dissertação).
O princípio da motivação das decisões judiciais é garantia constitucional (93, IX, CF) e dá ao interessado a oportunidade de entender os motivos daquela decisão e poder, se for o caso, impugnar através de recurso para cada caso.
De acordo com Nelson Nery Júnior:
Fundamentar significa o magistrado dar as razões, de fato e de direito, que o convenceram a decidir a questão daquela maneira. A fundamentação tem implicação substancial e não meramente formal, donde é lícito concluir que o juiz deve analisar as questões
85 GOMES, José Jairo. Direito Eleitoral. São Paulo: Atlas, 2011, p. 181.
86 PAZZAGLINI FILHO, Marino. Lei de Inelegibilidade Comentada. São Paulo: Atlas, 2014, p.
postas a seu julgamento, exteriorizando a base fundamental de sua decisão.87
No último capítulo desta dissertação, será alvo de análise a interpretação do direito no caso concreto, sendo certo que a motivação na decisão que decide pela inelegibilidade se mostra ainda mais necessária por se tratar de suspensão da capacidade eleitoral passiva e pelo fato de ser dispensável, no caso, a propositura de ação de improbidade administrativa, cabendo à Justiça Eleitoral decidir sobre a presença de ato ímprobo.
h) Condenação por abuso do poder econômico ou político de servidores ou empregados da Administração Pública.
Conforme mencionado na alínea d, o objetivo aqui é vedar o abuso de poder político. Mas, neste caso, trata-se de abuso praticado por detentores de cargos na administração pública.
i) Inelegibilidade dos administradores de instituições financeiras em liquidação.
Justifica-se esta causa de inelegibilidade:
[…] na necessidade de verificar primeiro se o administrador, diretor ou representante do estabelecimento de crédito, financiamento ou seguro não concorreu deliberada ou culposamente para a respectiva insolvência, motivadora da liquidação judicial ou extrajudicial, para só depois disso permitir que possa candidatar-se a mandato eletivo.88
j) Condenação por captação ilícita de sufrágio, por doação, captação ou gastos ilícitos de campanha ou por condutas vedadas em campanhas eleitorais.
Com o objetivo de punir de forma mais severa àqueles que cometem transgressões eleitorais (previstas na Lei nº 9.504/97, que estabelece normas para as eleições), instituiu-se esta causa de inelegibilidade.
k) Renúncia de mandato eletivo.
Pressupõe-se, no caso, uma renúncia de má-fé. A norma tem um caráter preventivo, conforme assevera Peter Panutto:
87 NERY JÚNIOR, Nelson. Princípios do Processo Civil na Constituição Federal. São Paulo:
Revista dos Tribunais, 1999, p. 175.
88 DECOMAIN, Pedro Roberto. Elegibilidade e Inelegibilidade. São Paulo: Dialética, 2004, p.
A LC nº 135/10 ao inserir tal hipótese de inelegibilidade na LC nº 64/90 evita que o mandatário renuncie ao mandato para evitar a cassação decorrente das alíneas “b” e “c” do art. 1º da LC 64/90, pois, se isso acontece, ao renunciar, evitaria a cassação e consequentemente não teria imputada a inelegibilidade.
Se renunciar o mandato, portanto, após o oferecimento de representação ou petição capaz de levar à cassação, terá imputada a inelegibilidade89.
Extrai-se da norma a necessária e possível abertura do processo de cassação. Isto porque
A simples renúncia a mandato não é causa de inelegibilidade. Esta só despontará se a renúncia ocorrer num determinado