Ao longo desta exposição fomos enunciando alguns conceitos e, dada a contextualização que sobre eles foi feita, é possível chegar a uma aproximação ao seu significado. Porém, agora munidos das bases necessárias à sua compreensão, afigura-se conveniente individualizá-los, no sentido de delimitar a abordagem efetuada e garantir que os avanços que faremos se façam em bases minimamente seguras, porque apesar da aparente similitude estes termos não são sinónimos, são antes “ângulos diversos de observação da mesma realidade”100.
Por conseguinte, no que respeita à democracia local, apesar desta expressão não constar expressamente nem na CRP nem na CEAL, encontra-se subjacente nesses diplomas, uma vez que ao afirmar que os residentes das autarquias locais têm o poder – que pode ser exercido diretamente ou através da eleição de representantes – existe uma proteção da democracia local, sendo esta uma forma de governar que tem em conta a livre vontade da população101. Tal resulta, da própria etimologia do termo democracia, que se refere a um sistema
de governo cujo poder é proveniente do povo. Embora organizadas democraticamente de forma plena apenas a partir do séc. XIX, as comunidades sempre estiveram ligadas à democracia local
99 V. MOREIRA, Vital, “Empréstimos municipais, autonomia local e tutela governamental”, Direito Regional e Local,
n.º 03, Julho/ Setembro, 2008, p. 37.
100 Cfr. OLIVEIRA, António Cândido de, A Democracia Local (Aspectos Jurídicos), Coimbra Editora, 2005, p. 17. 101 A este respeito importa referir que o conceito jurídico-constitucional de cidadão é restrito na medida em que faz
depender tal estatuto de determinados critérios (art.º 4.º da CRP). Porém, a CRP estabelece um princípio de equiparação dos estrangeiros e apátridas com os cidadãos portugueses, com incidência em todos os direitos, embora prescreva exceções a esta regra que devem ser fundamentadas segundo critérios de proporcionalidade, adequação e necessidade. Deste modo, nos termos do n.º 2, do art.º 15.º, da CRP, os direitos políticos configuram uma exceção ao princípio da equiparação, embora no n.º 4 se admita aos estrangeiros residentes em Portugal capacidade eleitoral a exercer nas eleições dos titulares dos órgãos das autarquias. V. neste sentido, CANOTILHO, J. J. Gomes; MOREIRA, Vital, Constituição da República Portuguesa Anotada, Vol. I, 4.ª Ed., Coimbra Editora, 2007, p. 354 e ss.
e, devido à maior proximidade da população com os órgãos do poder, considerava-se que era a nível local que a democracia poderia ser aprofundada102.
Procurando concretizar este imperativo, pode se afirmar que a democracia local está diretamente relacionada com o direito de os cidadãos das autarquias locais exercerem o poder de deliberar de modo direto ou por intermédio de órgãos por si eleitos, e bem assim, participar nas decisões sobre os assuntos respeitantes aos interesses da coletividade103.
Desta forma, a democracia local põe em evidência a população das comunidades locais e os procedimentos de tomada de decisão, o que implica a existência de instrumentos que possibilitem a intervenção dos cidadãos nas deliberações, bem como no debate de assuntos de relevo que não tenham ainda sido discutidos devidamente, envolvendo a participação informada de grande número de elementos da comunidade104.
Daqui resulta que os cidadãos são titulares do poder político a nível nacional, mas também local, delegam o exercício desse poder a órgãos que elegem, porém tal não significa que perdem o controlo desse poder. Na verdade, entende-se que os órgãos devem justificar as suas atuações perante os cidadãos dever esse que não tem necessariamente de ser cumprido apenas depois de exercido o mandato, na medida em que após as eleições, os órgãos eleitos devem manter os cidadãos informados sobre os atos que praticam105.
Atento o exposto, damos conta de duas figuras fundamentais na democracia local, por um lado, o papel decisivo dos cidadãos na tomada de decisão de âmbito local e, por outro, a responsabilidade dos órgãos eleitos perante os eleitores106.
3.2 – Poder local
Por sua vez, sendo o termo democracia local próximo do conceito de poder local, cumpre dizer que se distinguem porque este se reporta aos órgãos das autarquias locais, bem como à distribuição do poder administrativo a cargo dos titulares dos órgãos das autarquias, dado que não são apenas os órgãos do Estado ou das regiões autónomas a exercer o poder
102 V. OLIVEIRA, António Cândido de, A Democracia Local (Aspectos Jurídicos), Coimbra Editora, 2005, p. 27 e ss. 103 Cfr. OLIVEIRA, António Cândido de, “A Difícil Democracia Local e o Contributo do Direito” in AAVV, Estudos em
Comemoração do Décimo Aniversário Da Licenciatura Em Direito Da Universidade Do Minho, Almedina, 2004, p. 98 e 99.
104 Cfr. Idem, Ibidem, p. 95 e ss.
105 V. neste sentido, OLIVEIRA, António Cândido de, A Democracia Local (Aspectos Jurídicos), Coimbra Editora, 2005,
p. 31 e 32.
administrativo, mas também os titulares dos órgãos das autarquias locais107. A este respeito,
verifica-se uma limitação do poder central, desde logo, porque parte da administração pública é atribuída às autarquias locais que exercem poderes que de outro modo seriam desempenhados pelo Estado ou pelas regiões autónomas e, em segundo lugar, porque existe a obrigação de respeitar a autonomia destas. Tendo presentes estas coordenadas, é possível constatar que esta configuração do poder local representa uma manifestação do princípio da separação de poderes em sentido vertical108.
3.3 – Autarquia local
A expressão autarquia local advém do direito italiano, tendo sido introduzida em Itália por Santi Romano e, posteriormente substituída na Constituição democrática, de 1947, pelo conceito de autonomia109. Apesar de abandonado pelo direito italiano, o termo foi incorporado no
ordenamento jurídico português por intermédio da Constituição de 1933, e sofreu modificações com a CRP de 1976110. O conceito foi trabalhado pela doutrina, sendo que Freitas do Amaral
define as autarquias como “pessoas colectivas públicas de população e território, correspondentes ao agregado de residentes em diversas circunscrições do território nacional, e que asseguram a prossecução dos interesses comuns resultantes da vizinhança, mediante órgãos próprios representativos dos respectivos habitantes”111. Dito de outro modo, os elementos
que dão consistência a uma autarquia local são os residentes de um determinado território que se incumbem da satisfação de necessidades e interesses específicos resultantes da vida em comunidade e que são representados por órgãos por si eleitos através de eleições livres112.
Sob a perspetiva da sua organização, as autarquias locais integram a administração indireta de base territorial. Indireta, na medida em que os interesses que prosseguem são efetuados por pessoas coletivas separadas da estrutura do Estado, e territorial, uma vez que aí se encontram territorialmente demarcadas dentro do âmbito do Estado. A par disto, são funcionalmente formas de administração autónoma que têm como finalidade a prossecução de interesses específicos da coletividade local, que se distinguem dos interesses públicos gerais do
107 Assim, OLIVEIRA, António Cândido de, “A Difícil Democracia Local e o Contributo do Direito” in AAVV, Estudos em
Comemoração do Décimo Aniversário Da Licenciatura Em Direito Da Universidade Do Minho, Almedina, 2004, p. 97 e 98.
108 V. CANOTILHO, J. J. Gomes, Direito constitucional e teoria da constituição, 7.ª Ed., Almedina, 7.ª, 2003, p. 557. 109 Cfr. MOREIRA, Vital, Administração Autónoma e Associações Públicas, Coimbra Editora, 1997, p. 67 e 68. 110 Assim, OLIVEIRA, António Cândido de, Direito das Autarquias Locais, 2.ª Ed., Coimbra Editora, 2013, p. 126 e ss. 111 Cfr. AMARAL, Diogo Freitas do, Curso de Direito Administrativo, Vol. I., 3.ª Ed., Almedina, 2006, p. 480.
Estado113. Tendo estes aspetos em consideração, pode se dizer que as autarquias exercem a
atividade administrativa não como qualquer serviço público da administração direta do Estado, mas em nome da população que representa e, dentro do âmbito das suas atribuições são elas quem define a política administrativa a seguir114. Com efeito, as autarquias locais são pessoas
distintas do Estado e constituem entidades independentes embora possam por ele ser fiscalizadas, controladas ou subsidiadas.
A partir do exposto é possível distinguir o conceito de autarquias locais do significado de comunidades locais, pois estas assumem um âmbito sociológico, enquanto que as autarquias têm natureza jurídica, por essa razão abrangem as comunidades e dão-lhe um revestimento normativo115.
As autarquias locais são anteriores à Lei Fundamental, mas com a sua inserção na CRP passaram da categoria de instância administrativa para a de poder político, o que as torna mais sólidas e ricas, mais do que foram em qualquer momento do passado116.
Estamos na presença de uma garantia institucional que apresenta de forma precisa e direta uma organização do Estado repartida por entes territoriais centrais e locais, tendo âmbitos de atuação concretos e distintos117. Assim, como razão justificativa da institucionalização118 das
autarquias surge, desde logo, a tradição do municipalismo, uma vez que o município apareceu como uma unidade organizada pelos povos, ligados pelas relações de trabalho e tradições comuns da localidade, cooperando entre si com objetivos económicos, administrativos e culturais. Em segundo lugar, e corolário da primeira, encontra-se o facto de os municípios integrarem o âmago da estrutura do Estado de acordo com a ideia de autorregulação da população. Por último, devido à consciência de que para melhor satisfazer as necessidades
113 Cfr. art.º 235.º, n.º 2, da CRP. E ainda, neste sentido, v. ROCHA, Joaquim Freitas da, Direito Financeiro Local
(Finanças Locais), 2.ª Ed., CEJUR, 2014, p. 13.
114 V. OLIVEIRA, António Cândido de “Democracia Local: a organização, os poderes e o funcionamento dos “Plenos
do Concello na Galiza e das Assembleias Municipais no Norte de Portugal”, Direito Regional e Local, CEJUR, n.º 05, Janeiro/ Março, 2009, p. 7 e 8.
115 Assim, ROCHA, Joaquim Freitas da, Direito Financeiro Local (Finanças Locais), 2.ª Ed., CEJUR, 2014, p. 19 e 20. 116 Cfr. MIRANDA, Jorge, “Comentário ao artigo 235.º da CRP”, in Jorge Miranda; Rui Medeiros (coord.), Constituição
Portuguesa Anotada, Vol. III, Coimbra Editora, 2007, p. 444.
117 Cfr. ROCHA, Joaquim Freitas da, Direito Financeiro Local (Finanças Locais), 2.ª Ed., CEJUR, 2014, p. 12. 118 A institucionalização das autarquias locais demonstra que a CRP as incorporou no seu texto e traçou um esboço,
garantindo a sua preservação, contudo, cabe ao legislador ordinário fixar o seu conteúdo concreto de acordo com as circunstâncias de tempo e lugar, mas sempre em obediência à estrutura da Lei Fundamental. Para maiores desenvolvimentos sobre o conceito de garantia institucional, V. MIRANDA, Jorge, Manual de Direito Constitucional, Vol. IV., 6.ª Ed., 2015, p. 106 e ss.
coletivas locais é necessária uma maior proximidade que é conseguida através da descentralização das decisões119.
3.4 – Descentralização administrativa
Tendo em consideração a moldura acima traçada pode se dizer que o reconhecimento constitucional das autarquias locais e da sua autonomia face ao poder central faz parte daquela que é a essência da democracia e relaciona-se, em larga medida, com o conceito jurídico-político de descentralização. No seguimento desta constatação, interessa atentar no conceito de descentralização administrativa que surgiu com o objetivo de afastar a centralização, e prende-se com a organização do Estado a fim de repartir funções do plano central e local120.
As tarefas de administração pública são desempenhadas por várias pessoas coletivas distintas do Estado, deste modo, a descentralização administrativa caracteriza-se, essencialmente, pela transferência de competências e atribuições das regiões autónomas e do Estado para as autarquias locais, para que estas as exerçam sob responsabilidade própria121.
Convém, desde logo, afastar deste conceito a desconcentração administrativa vertical, pois apesar de esta representar também uma transferência de atribuições e competências de um centro para a periferia, esse movimento de transferências não é feito para as autarquias locais para que estas as exerçam sob responsabilidade própria (como acontece com a descentralização administrativa). A desconcentração administrativa tem como objetivo dividir as tarefas de um centro que está sobrecarregado e, nesse sentido, a divisão pode ser feita de forma horizontal (confiando-se as tarefas a departamentos do mesmo nível) ou vertical (divisão efetuada pelos serviços periféricos). No caso da desconcentração, os entes públicos ou serviços envolvidos exercem poderes em nome desse centro, (em regra, Estado ou regiões autónomas) estão na sua dependência e devem obedecer às suas instruções, o que não acontece, como se referiu, com a descentralização administrativa em que a transferência de competências e atribuições é feita para as autarquias locais para que as exerçam sob sua própria responsabilidade122.
119 V. neste sentido, CATARINO, João Ricardo, Finanças Públicas e Direito Financeiro, 2.ª Ed., Almedina, 2014, p.
173.
120 Assim, OLIVEIRA, António Cândido de, A Democracia Local (Aspectos Jurídicos), Coimbra Editora, 2005, p. 17. 121 V. MOREIRA, Vital, Administração Autónoma e Associações Públicas, Coimbra Editora, 1997, p. 142 e ss. 122 Assim, OLIVEIRA, António Cândido de, “A Difícil Democracia Local e o Contributo do Direito” in AAVV, Estudos em
Comemoração do Décimo Aniversário Da Licenciatura Em Direito Da Universidade Do Minho, Almedina, 2004, p. 97.
Em síntese, poder-se-á dizer que todos os conceitos aqui elencados revelam o fenómeno de atribuição de poderes administrativos às autarquias locais. Porém, sendo a democracia local uma forma de exercício do poder administrativo, dota-a de uma abrangência muito maior comparativamente aos demais conceitos. Na verdade, para tornar efetiva a democracia local e o exercício do poder, é necessário adquirir legitimidade, o que implica que lhes sejam reconhecidas atribuições e competências de acordo com o princípio da descentralização administrativa, requer património e finanças próprios, poder regulamentar próprio e quadros de pessoal próprio123. Porém, a democracia local exige mais do que isto, não se esgota em preceitos
jurídicos, implica que as comunidades locais sejam dirigidas por órgãos eleitos pelos seus membros, que os cidadãos do município estejam bem informados sobre a situação local, reclama a sua participação nos assuntos de relevo da vida da coletividade e, por fim, a democracia local exige que após executada uma decisão sejam avaliados os resultados. A sua abrangência é tal que pode existir descentralização administrativa, poder local ou autonomia local e não existir democracia local124.
3.5 - Autonomia local
3.5.1 - Conceito de autonomia local
A autonomia local enquanto liberdade e enquanto direito de decisão independente de outrem é inseparável do Estado de Direito democrático e, dada a sua importância para a democracia e poder local, será neste estudo alvo de maiores desenvolvimentos.
Como já tivemos oportunidade de referir, à semelhança do que se passa com as Constituições dos países democráticos, a CRP de 1976 acolheu o princípio da autonomia local. Contudo, o significado deste princípio tem variado consoante os regimes políticos, épocas históricas e ainda nos dias de hoje as opiniões divergem acerca do seu sentido e alcance.
Do mesmo modo, explicou-se que o Estado Liberal é um marco importante para o surgimento da autonomia local, uma vez que esta resultou da forma como se estabeleceram as relações entre os entes locais e o Estado afirmado pela soberania popular. Assim, durante o Liberalismo, a autonomia significava uma liberdade dos entes locais frente ao Estado central, o que se relacionava com interesse local cabia às autarquias, e as matérias de interesse nacional competiam ao Estado. Porém, atualmente essa separação não se afigura possível, uma vez que num Estado Social de Direito marcado pela crescente intervenção estadual nos diversos setores
123 Cfr. art.ºs 237.º, 238.º, 241.º e 243.º n.º 1, todos da CRP. 124 Assim, Idem, Ibidem, p. 98 a 106.
de atividade, as políticas nacionais devem respeitar as especificidades das diversas autarquias e, por outro lado, os assuntos locais têm de ser enquadrados numa política pública determinada a nível nacional125.
Neste contexto, partindo da ideia de que “o poder político pertence ao povo”126 e que as
autarquias têm autonomia local, é necessário, antes de mais, assegurar aos entes locais a possibilidade de se ocuparem dos assuntos que são da sua competência, permitindo-lhes tomar decisões sob responsabilidade própria127. Esta ideia é uma aproximação ao conceito de
autonomia local, atento que as autarquias configuram pessoas coletivas de direito público diferentes do Estado e, por isso, são funcionalmente formas de administração autónoma que fazem parte da administração central latu sensu (que abrange a administração direta e indireta), mas não são uma continuidade da administração central. Têm finalidades de prossecução de interesses específicos das populações da sua área geográfica e, para assegurar o cumprimento de tal pretensão, há a necessidade de produção de bens públicos e semipúblicos para a coletividade territorialmente delimitada128. Na verdade, só assim se poderá falar numa
administração local autónoma, presente sempre que se exerça, sob responsabilidade própria um alargado conjunto de tarefas administrativas que lhes são confiadas129.
Em suma, dizer-se que uma autarquia local goza de autonomia e que esta lhe é legal e constitucionalmente reconhecida significa que ela detém um conjunto de atribuições e competências diferentes das estaduais, e para as realizar é necessário património, pessoal e finanças próprias. Estas características tornam a autonomia num conceito qualitativo, mas também quantitativo, na medida em que pode um ente local ter maior ou menor autonomia face ao Estado130.
Porém, do exposto não se deve presumir uma autonomia política dos municípios até porque quem delimita as competências é o Parlamento ou o Governo mediante decreto autorizado, respeitando sempre a caracterização constitucional das autarquias locais131. Neste
125 Cfr. AMARAL, Diogo Freitas do, Curso de Direito Administrativo, Vol. I., 3.ª Ed., Almedina, 2006, p. 489 e ss. 126 Cfr. art.º 108.º, da CRP.
127 V. neste sentido, MOREIRA, Vital, Administração Autónoma e Associações Públicas, Coimbra Editora, 1997, p. 69
e ss.
128 Cfr. NEVES, Maria José L. Castanheira, Governo e Administração Local, Coimbra Editora, 2004, p. 21. Para
maiores desenvolvimentos sobre a génese e compreensão do poder local e a sua relação com o poder central, v. RUIVO, Fernando, O Estado Labiríntico – O Poder Relacional entre Poderes Local e Central em Portugal, Edições Afrontamento, Centro de Estudos Sociais, Porto, 2000.
129 V. art.º 235.º n.º 2, 237.º n.º 1 e o art.º 238.º todos da CRP.
130 V. neste sentido, ROCHA, Joaquim Freitas da, Direito Financeiro Local (Finanças Locais), 2.ª Ed., CEJUR, 2014,
p. 32 e ss.
particular, interessa referir que em função dos vários fatores que diferenciam as freguesias dos municípios, considera-se que o grau de autonomia local entre ambos é distinto, porém, precisamente para a preservar, o controlo que o Governo exerce sobre os entes locais é um mero controlo de legalidade, que se esgota na verificação da conformidade com a lei, abstendo- se da tutela de mérito que se refere à oportunidade e conveniência das opções das autarquias e, consequentemente implicaria que o Governo pudesse sobrepor as suas opções políticas às dos entes locais132. Para além do controlo de mérito também se afasta o poder de superintendência
governamental, na medida em que sujeitaria as autarquias a diretivas ou recomendações do Governo133.
3.5.2 - Na Carta Europeia de Autonomia Local
Adotada pelo Comité de Ministros do Conselho da Europa, em 27 de junho de 1985, a Carta Europeia de Autonomia Local foi uma convenção aberta à assinatura dos Estados membros do Conselho da Europa a partir de outubro de 1985 e constitui o único tratado internacional que define e garante os princípios da autonomia local.
Na exposição dos motivos elencados na Carta é mencionada a necessidade de salvaguardar a autonomia local de inúmeros perigos característicos das sociedades modernas, tendentes a uma intervenção crescente dos Estados excessivamente preocupados com o princípio da igualdade e uniformidade da prestação de serviços, consumindo a margem de liberdade deixada aos entes locais. No preâmbulo da Carta consta que “(…) a defesa e o reforço da autonomia local nos diferentes países da Europa representam uma contribuição importante para a construção de uma Europa baseada nos princípios da democracia e da descentralização do poder”.
Assim, o que se pretende com tal diploma é salvaguardar a autonomia local, uma vez que possibilita resolver os problemas de gestão pública moderna de forma coerente e eficaz e, em cumprimento de tais metas, devem os Estados trabalhar em conjunto para combater uma administração burocrática e centralizada.
132Cfr. ALEXANDRINO, José Melo, “Dez questões em torno do lugar das freguesias na organização do Estado”,
Questões Atuais de Direito Local, AEDRL, n.º 08 Outubro/ Dezembro, 2015, p. 10 e 11. A respeito do tema, v. PORTOCARRERO, Marta, “A tutela administrativa sobre as autarquias locais na Constituição de 1976: velhas dúvidas e novos desafios”, Questões Atuais de Direito Local, AEDRL, n.º 03 Julho/Setembro, 2014, p. 74.
133Assim, MOREIRA, Vital, “Empréstimos municipais, autonomia local e tutela governamental”, Direito Regional e
A referência que faremos aos artigos mais importantes da Carta inclui, desde logo, o art.º 3.º n.º 1 onde é definido o conceito de autonomia local, como sendo “(…) o direito e a capacidade efetiva das autarquias locais regulamentarem e gerirem, nos termos da lei, sob sua responsabilidade e no interesse das respetivas populações uma parte importante dos assuntos públicos” e nos seguintes preceitos normativos existe uma densificação de tal termo que, a título meramente exemplificativo, passa por atribuir às autarquias locais a tarefa de definir a sua