1. INTRODUCTION
1.4 C ONTEXT
Os recursos do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), através do
PROGER, são destinados aos seguintes potenciais beneficiários:
a) aos trabalhadores que estão na informalidade, produzindo e prestando
serviços em negócios familiares, em cooperativas ou associações, mas que tenham
o interesse de transformar esse trabalho em um negócio capaz de gerar emprego e
renda no setor formal da economia;
b) às pequenas e microempresas já em funcionamento que visem a
incrementar sua produção e investir em melhorias;
c) aos profissionais recém-formados, para que possam criar suas próprias
ocupações;
e) aos professores da rede pública e privada de ensino, para aquisição de
equipamento de computadores;
f) a qualquer pessoa que vise à aquisição de material para construção ou
para aquisição de unidade habitacional.
Um aspecto que nos chama a atenção na proposta de criação de empregos
através da atividade turística é o fato de que a qualidade dos possíveis empregos
gerados não é uma preocupação do governo. A intenção de gerar “emprego e
ocupação” não faz distinção quanto à questão de que os postos de trabalho criados
ou incrementados com o auxílio dos financiamentos sejam minimamente protegidos
pelas garantias legais de contratação na Carteira de Trabalho e Previdência Social
(CTPS).
O fato de os empreendimentos instalados com a linha de crédito gerarem
ocupações nas quais os trabalhadores terão um regime de trabalho definido pelo
empregador, não necessariamente significa que haverá redução da informalidade,
ao contrário, com uma tal política, o governo estimula a ampliação dos empregos
precários e informais. Nesse sentido, ao estabelecer como vetor da atividade
turística a “geração de emprego e ocupação” (BRASIL, 2003d, p. 20), o PNT 2003-
2007 dá margem a que parte das ocupações geradas pelo fomento do turismo não
seja composta por empregos estáveis, mas por trabalhos temporários, sem vínculo
empregatício.
Uma ressalva nesse sentido, o de garantir que os empregos gerados com os
incentivos do governo sejam cobertos pela legislação trabalhista, parece ter sido a
intenção de um documento oficial (BRASIL, 2007, p. 6) onde consta que “os
recursos [do FAT] alocados nos bancos oficiais federais são destinados a aplicação
observância, além das normas definidas pelo CODEFAT ou por sua Secretaria-
Executiva, dos seguintes critérios:
a) Geração de emprego e renda;
b) Descentralização setorial;
c) Descentralização regional;
d) Compatibilidade com a política industrial, bem como com outras
políticas governamentais;
e) Condicionamento da concessão de financiamento à comprovação de
adimplência dos tomadores com as obrigações trabalhistas, previdenciárias e fiscais,
observado o que dispõe a legislação pertinente.
No entanto, tal ressalva, consubstanciada no item e acima, à primeira vista, é
incoerente com o objetivo central dos programas financiados com os recursos do
FAT para a redução da informalidade do mercado de trabalho, haja vista que muitos
dos beneficiários, por estarem na informalidade, podem estar inadimplentes com
suas obrigações trabalhistas. Assim, é questionável se o PROGER beneficia este
público-alvo: os trabalhadores informais e no sentido que os encaminhe para a
formalidade.
Na Resolução que instituiu o PROGER Turismo, de acordo com o Art. 1º § 1º,
são beneficiárias as “empresas pertencentes à cadeia produtiva do setor de turismo
com faturamento bruto anual de até R$ 5 milhões”. Mas determina-se ainda que
“pelo menos 30% dos recursos devem ser destinados a financiamentos a empresas
com faturamento bruto anual de até 1.200.000,00 (um milhão e duzentos mil reais)
O PROGER foi criado com a intenção de que suas ações fossem integradas
às demais políticas ativas e passivas do MTE. “O fenômeno da reorganização do
mercado de trabalho no Brasil tem, então, suscitado a necessidade de se buscar
maior articulação das diversas políticas de emprego, e entre elas e as políticas
macroeconômicas.” (TAFNER, 2006, p. 426).
Assim, sendo parte do PSD, o PROGER seria articulado e complementaria
ações como a qualificação profissional, a proteção ao trabalhador, a intermediação
na busca por emprego, dentre outras ações do Ministério, compondo a Política
Pública de Emprego. O Sistema Nacional de Emprego (SINE), por exemplo, seria
para o PROGER a fonte de recursos humanos, para contratação nos novos
empreendimentos abertos com seu financiamento, além de ter a função de apoiar os
interessados no programa na elaboração de um plano de negócios a ser
apresentado nas instituições financeiras responsáveis pela operação do programa.
No que concerne à contratação de trabalhadores nos empreendimentos
financiados, a Resolução que instituiu o PROGER Turismo determina no Art. 8º que
se deve dar preferência aos trabalhadores do SINE. O Art. 9º prevê que deverão ser
privilegiados pelos empregadores adultos acima de 40 anos e jovens de 16 a 24
anos, devendo ser reservados a estes 20% dos empregos gerados.
Há a possibilidade de os beneficiários do programa não estarem cumprindo o
“acordo” de efetivamente gerar empregos através do empreendimento financiado,
estabelecendo contratos temporários ao invés de contratos na CTPS (vínculo
empregatício). O programa libera crédito para os empreendedores desejando que os
empreendimentos financiados garantam ocupações formais para a população, mas
geração dos empregos, sobre o controle da geração e manutenção dos empregos
gerados pelos empreendimentos financiados.
O estilo tecnocrático de gestão e as amplas prerrogativas do Executivo fortaleceram o poder de burocracias insuladas do escrutínio público, dificultando – senão inviabilizando – os mecanismos rotineiros de controle externo. Desta forma, a baixa efetividade dos instrumentos de responsabilização pública dos governantes e o excesso de discricionariedade da alta burocracia estatal reforçam-se mutuamente, gerando um vazio quanto às modalidades usuais de supervisão entre os poderes e de controle social por parte do público em geral. (DINIZ, 2001, p. 19).
Se esse é um problema que se apresenta no âmbito de um mesmo Ministério
– o Ministério do Trabalho e do Emprego -, a limitação seguinte é ainda mais
provável de ser real: apesar da qualidade na elaboração de tais políticas, é possível
que elas não estejam articuladas adequadamente às políticas de desenvolvimento
das atividades econômicas.
A fim de atrair investimentos para fomentar o turismo, o governo pode
oferecer às instituições privadas incentivos, tais como incentivos financeiros,
redução nos custos do capital, redução nos custos operacionais e proteção do
investimento (WANHILL, 2002). Dentre os tipos de instrumentos políticos mais
utilizados na atividade podemos mencionar o encorajamento, os próprios incentivos
financeiros mencionados anteriormente, o gasto e as regulamentações do governo.
(BRAMWELL, 2002). Há também os incentivos fiscais e o próprio atrativo da mão-
de-obra barata.
Pode-se perceber, em alguns casos, um desequilíbrio na utilização dos
instrumentos. Por exemplo, o governo pode oferecer demasiados incentivos
utilizar os instrumentos adequados para impor um retorno econômico e social à
localidade.
E aqui cabe ressaltar as pressões dos grandes grupos econômicos sobre as
políticas do governo. Acompanhando a tendência de descentralização do
neoliberalismo, atualmente, o governo fomenta o turismo no Brasil através dos
incentivos às empresas que desejam instalar-se nas destinações turísticas, atraindo
de bom grado, sobretudo, os empreendimentos estrangeiros. A essas empresas é
dado o direito de utilizar os recursos da localidade para a atração dos seus clientes-
turistas, e qualquer iniciativa do governo na direção de uma fiscalização mais
rigorosa da atuação dessas empresas é duramente criticada como uma postura
retrógrada.
Nos países em desenvolvimento, as empresas, especialmente as
estrangeiras, costumam estar em vantagem competitiva por razões como maior
poder econômico, por obter estímulos dos governos locais, pelo melhor aparato
tecnológico e conhecimento de técnicas gerenciais, por sua mão-de-obra mais
preparada, a qual normalmente assume os cargos gerenciais nos países onde se
instalam.
Assim, graças a uma utilização inadequada dos instrumentos e a um histórico
de políticas públicas de turismo equivocadas, o setor público sofre duras críticas
relacionadas ao deslumbramento com o turismo, por oferecer benefícios
exacerbados às empresas, por sua centralização, pela exclusão social das parcelas
mais necessitadas da população no processo de desenvolvimento do turismo.
Além disso, ainda são apontadas como falhas a grande liberdade de
mercado, que deixa nas mãos dos empresários o poder sobre os benefícios da
que a sustentabilidade da atividade só pode ser alcançada se a própria comunidade
prevalecer como detentora dos empreendimentos envolvidos na atividade turística, a
fim de que se importe o mínimo de produtos, serviços e mão-de-obra externa.
Apesar dessas colocações, Passos e Costanzi (2002) afirmam que o estudo
realizado pelo Instituto Brasileiro de Análises Sociais e Econômicas (IBASE) conclui
ter o PROGER importantes resultados positivos, tais como a democratização da
renda, mais lucros e postos de trabalho gerados pelos empreendimentos
financiados, apresentando significativos impactos sobre a pobreza, pois “[...] mesmo
quando o crédito do PROGER não se destina diretamente a um público mais frágil,
sendo concedido às classes de consumo mais altas, as gerações das ocupações
tem beneficiado indiretamente pessoas carentes e de baixa escolaridade” (PASSOS;
CONSTANZI, 2002, p. 128).
Além disso, é notável o benefício do PROGER Urbano do ponto de vista da democratização do crédito, como mostra a avaliação do IBASE, não apenas para as micro e pequenas empresas do setor formal, como também para o setor informal, que respondeu por cerca de metade das operações e um quarto do valor aplicado de janeiro de 1995 a agosto de 2001; ou seja, o PROGER também beneficia, diretamente, os empreendedores mais fragilizados do setor informal. (PASSOS; COSTANZI, 2002, p. 128).
Essa constatação de uma avaliação anterior do PROGER apenas poderia ser
confirmada no caso do PROGER Turismo se fossem disponibilizados os dados
referentes ao porte dos empreendimentos contemplados com o crédito do programa.
Entretanto, tais dados são de posse das instituições financeiras e, se informados ao
MTE, não foram publicados nos relatórios aqui analisados. Portanto, não é possível
afirmar se os beneficiários são verdadeiramente os trabalhadores que dependem do