A distribuição dos royalties do petróleo é assunto de fundamental importância para esta dissertação, uma vez que os mesmos são adotados como financiadores das políticas públicas para o desenvolvimento sustentável.
Neste contexto, observa-se que a constituição Federal de 1988 adota o princípio do federalismo cooperativo, no qual uma parcela do valor dos royalties é destinada a um Fundo Especial, a ser distribuído entre todos os estados, territórios e municípios. Dessa forma, busca-se concretizar um dos objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil, que é a redução das desigualdades sociais e regionais, presentes nos artigos 3o, II 3 170, VII da CF.
Com o objetivo de distribuir os royalties de forma mais uniforme entre os estados da federação, foi criada a Lei Federal nº 12.734/12, essa visa modificar as leis no 9.478/97 e no 12.351/10, e tem o intuito de determinar novas regras de distribuição dos royalties e da participação especial, devidos em função da exploração de petróleo, gás natural e outros hidrocarbonetos fluidos, bem como para aprimorar o marco regulatório sobre a exploração desses recursos no regime de partilha163.
Essa lei diminui, ainda, a participação dos estados e municípios produtores na arrecadação dos royalties do petróleo, favorecendo a distribuição entre todos os entes federativos, quando a produção ocorrer na plataforma continental, no mar territorial ou na zona econômica exclusiva. Ocorre que a diminuição da participação dos estados e municípios produtores na recepção dos royalties do petróleo é, por óbvio, contrário aos interesses dos entes federativos produtores164.
161 TORRONTEGUY, Alessandra Folzke. A aplicação dos Royalties de Petróleo e a efetividade dos direitos
fundamentais sociais. Dissertação (Mestrado em Direito). Faculdade de Direito de Vitória, 2009. p. 77.
162 ROYALTIES. Agência Nacional do Petróleo. Disponível em:
<http://www.anp.gov.br/?pg=73648&m=royalties&t1=&t2=royalties&t3=&t4=&ar=0&ps=1&cachebust=14 21761574882>. Acesso em: 25 mai 2015.
163 JUS NAVIGANDI. A distribuição dos royalties do petróleo entre os entes federados: uma análise da lei
12.734/2012. Disponível em: <http://jus.com.br/artigos/27646/a-distribuicao-dos-royalties-do-petroleo-entre-os- entes-federados/2>. Acesso em: 13 jul 2015.
164 JUS NAVIGANDI. A distribuição dos royalties do petróleo entre os entes federados: uma análise da lei
12.734/2012. Disponível em: <http://jus.com.br/artigos/27646/a-distribuicao-dos-royalties-do-petroleo-entre-os- entes-federados/2>. Acesso em: 13 jul 2015.
Pelo fato da Lei Federal 12.734/12 contrariar os interesses dos estados produtores, o Governador do Estado do Rio de Janeiro, maior produtor de petróleo e consequentemente o maior interessado, apresentou ao STF a Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 4.917165, distribuída à relatoria da Ministra Cármen Lúcia, apontando supostos vícios de constitucionalidade na Lei nº 12.734/2012166.
A ADI 4.917 tem o objetivo de alegar a inconstitucionalidade de dispositivos das leis nº 9.478/97 e nº 12.351/10, que foram alterados em 2012 pela lei nº 12.734. Alega que a alteração destes dispositivos estão em desacordo com o art. 20, § 1o167 combinado com a alinea “b” do art. 155, §2º, X, da CF168. A referida ação impugna os artigos 42-B; 42- C; 48, II; 49, II; 49-A; 49-B; 49-C; 50; 50-A; 50-B; 50-C; 50-D; e 50-E da Lei Federal nº 9.478/97, todos com a redação dada pela Lei Federal nº 12.734/2012169.
A ADI 4.917 foi fundamentada com base nos argumentos de que as novas regras de distribuição dos royalties iriam de encontro ao disposto no art. 20, §1º da Constituição, com a alegação de os royalties teriam natureza compensatória e não redistributiva. O governador afirmou também que a Lei nº 12.734/2012 violaria o art. 155, §2º, X, “b” da Constituição, pois os royalties teriam também a função de compensar as regiões produtoras da imunidade tributária sobre operações que destinem a outros estados petróleo, lubrificantes e combustíveis líquidos e gasosos dele derivados170.
A ministra Cármen Lúcia deferiu o pedido cautelar feito pelo governador do Rio de Janeiro na ADI 4.917, de maneira a suspender os referidos dispositivos da lei nº 12.734/2012.
165 “Outras três ações foram propostas com o mesmo objetivo, pela Mesa Diretora do Poder Legislativo do Rio
de Janeiro (ADI nº 4.918), pelo Governador Renato Casagrande, do Espírito Santo (ADI nº 4.916), e pelo Governador Geraldo Alckmin, de São Paulo (ADI nº 4.920), fundamentadas nos mesmos argumentos, e a serem relatadas pela mesma Ministra”. A distribuição dos royalties do petróleo entre os entes federados: uma análise da lei 12.734/2012. Disponível em: <http://jus.com.br/artigos/27646/a-distribuicao-dos-royalties-do-petroleo- entre-os-entes-federados/2>. Acesso em: 13 jul 2015.
166 JUS NAVIGANDI. A distribuição dos royalties do petróleo entre os entes federados: uma análise da lei
12.734/2012. Disponível em: <http://jus.com.br/artigos/27646/a-distribuicao-dos-royalties-do-petroleo-entre-os- entes-federados/2>. Acesso em: 13 jul 2015.
167Art. 20. São bens da União: (…)§ 1º É assegurada, nos termos da lei, aos Estados, ao Distrito Federal e aos
Municípios, bem como a órgãos da administração direta da União, participação no resultado da exploração de petróleo ou gás natural, de recursos hídricos para fins de geração de energia elétrica e de outros recursos minerais no respectivo território, plataforma continental, mar territorial ou zona econômica exclusiva, ou compensação financeira por essa exploração.
168 Art. 155. Compete aos estados e ao Distrito Federal instituir impostos sobre: (…) X - não incidirá: a) sobre
operações que destinem mercadorias para o exterior, nem sobre serviços prestados a destinatários no exterior, assegurada a manutenção e o aproveitamento do montante do imposto cobrado nas operações e prestações anteriores; b) sobre operações que destinem a outros estados petróleo, inclusive lubrificantes, combustíveis líquidos e gasosos dele derivados, e energia elétrica.
169 STF. Medida cautelar na Ação Direta de Inconstitucionalidade 4.917. Disponível em:
<http://www.stf.jus.br/arquivo/cms/noticianoticiastf/anexo/adi4917liminar.pdf>. Acesso em: 01 jul 2015.
170 JUS NAVIGANDI. A distribuição dos royalties do petróleo entre os entes federados: uma análise da lei
12.734/2012. Disponível em: <http://jus.com.br/artigos/27646/a-distribuicao-dos-royalties-do-petroleo-entre-os- entes-federados/2>. Acesso em: 13 jul 2015.
De forma sucinta, os artigos suspensos visavam diminuir os percentuais da parcela dos
royalties a serem destinados aos estados, distrito federal e municípios produtores ou
confrontantes, em contrapartida, aumentava os recursos a serem distribuídos aos entes federados não produtores ou não confrontantes171.
Diante dos argumentos propostos na ADI em questão, cabe discordar desta decisão da Ministra Cármem Lúcia uma vez que a lei impugnada está em pleno acordo com o princípio do federalismo cooperativo e com os fundamentos do desenvolvimento nacional e da redução das desigualdades regionais presentes na Carta Magna. Observa-se ainda que não há razão para o fato de beneficiar apenas as regiões produtoras por um simples fator geográfico, uma vez que o recurso natural em questão é propriedade da União e não dos estados produtores.
Ademais, destaca-se que o imposto abordado no artigo 155, §2º, X, “b” da Constituição, o ICMS, é um imposto de natureza estadual, diante disto, não há como falar em pagamento dos royalties aos municípios e à União, como forma de compensar a perda de receita proveniente da imunidade tributária prevista pelo dispositivo em questão. Pelo exposto, não se pode entender que os royalties constituam uma compensação pela perda de arrecadação do ICMS em virtude do art. 155, §2º, X, “b” da Constituição, dessa forma, este fundamento presente na ADI 4.917 não pode ser acatado. Por conseguinte, ressalta-se que as alterações promovidas pela Lei nº 12.734/2012 não podem ser consideradas inconstitucionais172.
Não se defende aqui a distribuição igualitária entre os entes da federação e, sim, uma distribuição justa que beneficie todos os estados de acordo com o princípio da igualdade abordado no capítulo 2. Frisa-se, neste contexto, que mesmo com as modificações promovidas pela Lei nº 12.734/2012, os estados e municípios produtores ainda terão uma parcela própria que, com o aumento da produção, representará valor substancial apto a provê- los de condições para proporcionar a infraestrutura que necessitem as atividades da indústria petrolífera173.
Frisa-se que a distribuição dos royalties requer grande fiscalização por parte, tanto do Tribunal de Contas, órgão responsável por esta fiscalização, como por parte da população,
171 SILVA, Ana Marília D. F. As novas regras de distribuição dos royalties do petróleo à luz da Constituição
Federal: do princípio federativo à equidade intergeracional. 2014. 72f. Monografia de Especialização em Direito Constitucional. Universidade Federal do Rio Grande do Norte, Natal. p. 62.
172 JUS NAVIGANDI. A distribuição dos royalties do petróleo entre os entes federados: uma análise da lei
12.734/2012. Disponível em: <http://jus.com.br/artigos/27646/a-distribuicao-dos-royalties-do-petroleo-entre-os- entes-federados/2>. Acesso em: 13 jul 2015.
173 JUS NAVIGANDI. A distribuição dos royalties do petróleo entre os entes federados: uma análise da lei
12.734/2012. Disponível em: <http://jus.com.br/artigos/27646/a-distribuicao-dos-royalties-do-petroleo-entre-os- entes-federados/2>. Acesso em: 13 jul 2015.
através da democracia participativa, fato que será visto adiante.