Apesar de reforçado com o respaldo trazido pelos dispositivos introduzidos pela Lei Orgânica do DF, o PDOT/1992 não gerou efeitos capazes de direcionar e ordenar o crescimento urbano em consonância com o desenvolvimento sustentável e de atender, com efetividade, as novas prerrogativas constitucionais de gestão democrática e da necessidade do cumprimento da função social da propriedade. Muitas das intervenções previstas na lei complementar dependiam de regulamentação posterior. Como não havia apoio político para
essa regulamentação em um quadro dominado pelos desenvolvimentistas, assim como uma ausência de organizações ou fóruns que cobrassem a sua regulamentação e implementação, a grande maioria dos dispositivos caiu em desuso (CAIADO, 2005; PAVIANI, 2003). As demandas da Coalizão Ambientalista à época ainda eram tímidas do ponto de vista de divulgação pública.
Por outro lado, com a redemocratização do país, a autonomia política e as eleições diretas no DF, progressivamente proliferaram as demandas sociais e a diversificação dos atores políticos que passam a atuar no espaço urbano. Nesse sentido, a gestão do território do DF foi incorporada ao projeto eleitoral dos políticos. Tornava-se necessário apaziguar as pressões da classe média, do mercado imobiliário e as demandas da Coalizão Pró-Moradia Popular, cujas associações movimentavam-se ativamente. Novas ocupações irregulares multiplicavam-se e as invasões antigas aumentavam constantemente, gerando um clima de tensão, de ocupação de terras e de retirada de invasores (ROCHA, 1999; STEINBERGER, 1999).
Políticos locais, empresários do setor imobiliário e outros atores com comportamento oportunista integrantes dos desenvolvimentistas e patrimonialistas percebiam que as demandas específicas dos pobres e assentados necessitavam ser satisfeitas, pois significavam votos.
Os moradores dos condomínios irregulares passaram a ser figuras centrais nesse período. Naquela época (e isso segue até o momento atual), emergiu movimento inédito na história política brasileira: uma ampla coalizão entre ricos e pobres, unidos nas mesmas reivindicações de subversão da ordem legal e legalização das terras invadidas.
Mais do que isso, havia uma permissão aberta para o surgimento de novas invasões. O entrevistado nº 2 reforça esse entendimento, quando afirma: “Afinal de contas, muito político incentivou a invasão. Invade que Roriz regulariza. É um bando de deputado que todo mundo tá cansado de saber”.
Na verdade, para especialistas na área, foi a política de distribuição de lotes adotada pelo governo nesse período a causa da desorganização do espaço urbano no DF. Foram ofertados cerca de 120 mil lotes residenciais, beneficiando uma população aproximada de 507 mil habitantes e estimulando manipulações oportunistas durante o período eleitoral (SÁ, 1997; PAVIANI, 1996). Um especialista afirmou o seguinte:
Joaquim Roriz tornou-se o político mais poderoso e popular da História de Brasília desde o ex-presidente Juscelino Kubitschek, fundador da cidade, por distribuir o que não lhe pertence. Ainda no primeiro mandato, descobriu que poderia dar lotes a famílias pobres. No início, foram beneficiadas apenas pessoas que moravam no Distrito Federal. Logo a notícia se espalhou pelo país e os 30 mil terrenos iniciais foram insuficientes. No total, cerca de 140 mil lotes foram distribuídos. O resultado foi um inchaço da zona urbana do Distrito Federal com o surgimento de dez novas cidades. São hoje o maior reduto eleitoral de Roriz (SILVA, 2010, p.1).
Pode-se afirmar que, a partir de 1991, primeiro mandado do primeiro governador eleito Joaquim Roriz, houve um aumento significativo de famílias em ocupações irregulares e da criação de novas regiões administrativas no DF. As ocupações atingiram o seu máximo em 1999 (524 ocupações e 607.000 famílias em ocupações), ano em que Roriz assumiu seu segundo mandato como governador eleito (MALAGUTTI, 1999).
Conforme nota outro especialista no tema:
Através da criação do Programa Habitacional de Assentamentos de Baixa Renda, em oito anos (1987-1995) foram distribuídos 109.128 lotes residenciais, atendendo cerca de 607.616 habitantes, através da incorporação de novas áreas a alguns núcleos já existentes e da criação de novos núcleos periféricos, que deram origem às RAs de Samambaia, Riacho Fundo, Santa Maria e Recanto das Emas, que apresentaram as maiores taxas de crescimento demográfico do DF, no período de 1996 a 2000. Estas RAs localizam-se próximas à divisa com os municípios goianos, que constituem o entorno regional, reforçando assim o eixo de expansão periférica. (CAIADO, 2005, p. 64).
Em suma, as mudanças institucionais que ocorreram ao longo do período de vigência do PDOT/1992 não resultaram em uma estrutura efetiva de governança e na ocupação planejada e sustentável do espaço urbano. O que houve, na verdade, foi a captura do sistema de regulação existente por um grupo que agia de forma predatória, bloqueando ou subvertendo as tentativas de se estabelecer uma política sustentável. Tal grupo era formado por empresários do setor imobiliário, grileiros e outros atores com comportamento oportunista, integrantes das Coalizões Desenvolvimentista e Patrimonialista descritas no capítulo anterior, mas também por proprietários de lotes, muitos deles de renda baixa, mas com enorme capacidade de articulação política no DF.
Dava-se início à completa desorganização das políticas de ocupação territorial. Esse sistema se autossustentava politicamente e financeiramente, gerando um feedback positivo para o grupo político no poder, na medida em que a doação de terras e lotes, assim como a troca de favores nas decisões sobre ocupação do espaço urbano, alimentavam o estabelecimento de alianças e verdadeiros currais eleitorais de diferentes tipos.
Na verdade, o PDOT/1992 reforça o sistema inicialmente concebido para ocupação territorial do DF, fundado em uma ordem urbanística marcada pela segregação social. Os ricos concentravam-se em áreas legisladas de forma mais restritiva, com tamanhos mínimos de lote e padrões de adensamento que inviabilizam moradias de baixo custo. Já aos pobres eram reservadas áreas cujas características de zoneamento, ao mesmo tempo em que viabilizam a ocupação de baixo custo, não lhe conferiam qualidade de vida. Agravando mais a segregação, as autoridades tendiam a fiscalizar de forma rígida apenas as ocupações irregulares nas áreas mais nobres da cidade, preservando assim suas características de áreas privilegiadas.
Cabe registrar que essa preocupação com as áreas nobres do Plano Piloto vai ao encontro das preocupações da Coalizão Modernista, que tem o tombamento como principal base de suas demandas. As alterações institucionais realizadas somente iriam incomodar os modernistas quando as ocupações irregulares ganharam maior vulto e começaram a pressionar o Plano Piloto.
As áreas mais pobres, que quase não recebiam atenção, foram flexibilizadas, e seu padrão de ocupação e de edificações passou a se afastar sistematicamente das exigências mínimas da legislação, em função das necessidades e capacidades econômicas de seus moradores. Esse mecanismo, somado à ampla distribuição de lotes e à leniência no controle da grilagem de terra, desorganizou por completo o ordenamento territorial no DF.
Um dos principais especialistas em planejamento urbano no DF e professor da Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da UnB, resume assim o primeiro plano diretor do DF: O primeiro plano, de 1992, elaborado pelo primeiro governo eleito de Joaquim Roriz (1990-1994), e nada tinha do que realmente acontecia no Distrito Federal, um padrão intenso de grilagem do território do Distrito Federal, em todos os seus quadrantes. Essa devastação era associada à política de pai dos pobres, de Roriz, que não parou de doar lotes a humildes e a juízes, a miseráveis e a altas autoridades, e fez com que o território do Distrito Federal perdesse totalmente o auto-respeito, praticamente qualquer um podia empreender aquilo que a Lei Brasileira diz ser crime lotear terras que não lhes pertence à revelia do Estado e da autoridade pública (BARRETO, 2011, p.1).
Por fim, deve ser ressaltado que, mesmo antes do inicio das discussões do primeiro PDOT em 1992, as funções públicas já coexistiam com os fortes interesses econômicos e imobiliários privados no que tange à regulação do uso do solo no DF (PAVIANI, 2003).