É devido à baixa adesão internacional dos países desenvolvidos que o Brasil torna-se um país de reassentamento (Moreira, 2012). A mudança de foco para países em desenvolvimento tornou o Brasil, escolhido pelo ACNUR, o novo centro [sic] de reassentamento de refugiados no mundo (ANDRADE; MARCOLINI, 2001). Outros países também foram selecionados: Benin, Burkina Faso (na África), Islândia, Irlanda (na Europa) e Chile (na América Latina) (JUBILUT; CARNEIRO, 2011; MOREIRA, 2012).
Moreira (2012) nos lembra os interesses da organização internacional no sentido de que países em desenvolvimento, incluindo os da América Latina, passassem a se comprometer com essa questão, tendo em vista as dificuldades de que as
demandas por reassentamento pudessem ser satisfeitas por países desenvolvidos32.
Na primeira reunião sobre reassentamento na América Latina, realizada em Quito, com o objetivo de analisar a concretização das iniciativas na região, foi possível identificar os problemas enfrentados pelos países e fazer ajustes no programa regional. Os países em desenvolvimento assumiam que os custos envolvidos no reassentamento eram altos e precisavam buscar recursos financeiros. Países tradicionais de reassentamento, como EUA, Canadá e Noruega, concordaram em financiar esses esforços iniciais com vistas a tornar os programas sustentáveis. Os fundos foram direcionados para a capacitação das autoridades governamentais, com a finalidade de garantir a implementação dos programas (JUBILUT, CARNEIRO, 2011; MOREIRA, 2012).
Nesta primeira reunião sobre Reassentamento Solidário nas Américas participaram representantes dos governos da Argentina, Brasil, Canadá, Chile, Costa Rica, Equador, Estados Unidos, México, Noruega, Suécia, Uruguai e Venezuela e desde a sua adoção em 2006, o Brasil vem recebendo refugiados colombianos. O programa brasileiro também oferece um instrumento de reassentamento de emergência que já beneficiou muitas pessoas, em sua maioria mulheres em situação de risco (LAVANCHY, 2014).
Os países emergentes33 de reassentamento precisavam, assim, do apoio de
32 Após os ataques de 11 de setembro de 2001, observou-se, em meio aos países desenvolvidos, uma tendência de se
lidar com a questão da imigração a partir da securitização, segundo a qual os fluxos migratórios passaram a ser associados a questões de segurança internacional, regional ou mesmo nacional. Refugiados, solicitantes de refúgio e imigrantes em geral passaram a ser vistos ainda mais como potenciais perigos e ameaças às sociedades receptoras (em especial, mas não somente, em relação à manutenção da identidade nacional). A ideia de controle territorial, além de prevenção e contenção desses indesejáveis foi se disseminando em meio aos países desenvolvidos, que têm fornecido uma resposta reativa aos “invasores” (GOODWIN-GILL, 2001; REIS, MOREIRA, 2010, MOREIRA, 2012).
33 É interessante notar que o Brasil se tornou emergente não só na esfera econômica e política (o que se observa pela
países tradicionais de reassentamento, não só em termos financeiros, como também de expertise. Mais uma vez, o Brasil assumiu a liderança, ao sediar, no final de 2007, um encontro sobre reassentamento na América Latina, reunindo representantes da Argentina, do Chile, Paraguai, Uruguai, além da Noruega – um país tradicional e experiente de reassentamento – com o escopo de trocar experiências na área (ACNUR, 2007; MOREIRA, 2012).
Soma-se a isso, o contexto internacional pós 11 de setembro que impulsionou a concretização do programa brasileiro de reassentamento. No discurso pronunciado na Assembléia Geral da ONU em 2001, o presidente Fernando Henrique Cardoso declarou o seguinte:
[...] o Brasil espera que, apesar de todas as circunstâncias, não se vejam frustradas as ações de ajuda humanitária ao povo do Afeganistão. Mais ainda: dentro de nossas possibilidades, estamos dispostos a abrigar refugiados que queiram integrar-se ao nosso país (CORRÊA, 2007, p. 682; MOREIRA, 2012, p. 222).
No caso brasileiro, o reassentamento está previsto na Lei 9.474/97 em seu capítulo III – Do reassentamento.
Art. 45. O reassentamento de refugiados em outros países deve ser caracterizado, sempre que possível, pelo caráter voluntário;
Art. 46. O reassentamento de refugiados no Brasil se efetuará de forma planificada e com a participação coordenada e, quando possível, de organizações não governamentais, identificando áreas de cooperação e de determinação de responsabilidades. (BRASIL, 2014a)
Junto aos mecanismos legais, também foi criado o Comitê Nacional para Refugiados (CONARE), um órgão de elegibilidade que reconhece ou não a condição daqueles que solicitam o refúgio no Brasil e também para os refugiados reassentados através do Programa de Reassentamento Solidário Brasileiro.
Já em 1999(PONTE NETO, 2003), o Governo, por meio do Ministério da Justiça, e o ACNUR celebraram o primeiro Acordo Macro para Reassentamento de Refugiados cujo principal objetivo era o de promover a integração do refugiado à sociedade brasileira, ainda que o Escritório do ACNUR no Brasil estivesse fechado34. O programa brasileiro foi um dos primeiros acordos internacionais a usar o valor da solidariedade humana como objetivo principal na implementação de direitos humanos. É o compromisso com a solidariedade, a resposta regional aos conflitos armados e sistêmicos que produzem refugiados, e isso torna o reassentamento uma atitude ímpar e de vanguarda no processo de recebimento de estrangeiros (SILVA; RODRIGUES, 2009).
O acordo tinha caráter político e operacional e não criava para o Brasil obrigações ou encargos que já não estivessem previstos. As despesas referentes à instalação dos refugiados reassentados seriam assumidas pelo ACNUR. Em contrapartida, caberia ao governo brasileiro prestar aos reassentados o mesmo tratamento dado aos nacionais e estrangeiros residentes no país quanto ao acesso a serviços públicos e ao desempenho de atividades econômicas (JUBILUT; CARNEIRO, 2011; ARQUIVO DO ITAMARATY, 1999; MOREIRA, 2012)35. Também caberia ao governo a seleção dos refugiados, a coordenação, o planejamento e monitoramento do programa (ACNUR, 2004; MOREIRA, 2012).
O Escritório foi reaberto, não porque houve um fluxo de refugiados, não porque havia necessidade de preparar uma legislação, não porque havia necessidade de treinamento, porque esse treinamento pode ser feito por missões do ACNUR que
34 Com problemas financeiros as atividades do ACNUR no Brasil foram encerradas, visto que os solicitantes de refúgio
giravam em torno de uma média de 40 a 50 pessoas por mês. Esse número era pequeno, considerado em escala internacional. Entretanto, o ACNUR tinha uma avaliação positiva do Brasil relativo ao marco legal para refugiados.
vêm de escritórios regionais, mas sim porque veio o projeto de reassentamento. O projeto de reassentamento foi não a razão principal, mas um motivo importante que foi ponderado pelo ACNUR quando da decisão de reabrir o escritório no Brasil. Ou seja, não era o número de refugiados existentes “[...] não era o número de solicitantes de refúgio chegando no Brasil [...], mas sim a possibilidade de abrir as portas do Brasil para essa solução durável” (ANDRADE, 2010; MOREIRA, 2012).
Para o ACNUR, o acordo para reassentamento de refugiados assinado com o governo brasileiro deveria abrir caminho para a execução de projeto-piloto que beneficiasse um grupo inicial de refugiados da ex-Iugoslávia36, com projetos semelhantes no Chile37 e na Argentina (ARQUIVO DO ITAMARATY,
DELEGAÇÃO DO BRASIL EM GENEBRA, 1999, MOREIRA, 2012). Assim, em meados de 2000, um consultor especialista em reassentamento do ACNUR começou a trabalhar no Escritório Regional de Buenos Aires, com a tarefa de atuar junto a parceiros governamentais e não governamentais no Brasil, Chile e na Argentina, a fim de planejar e executar programas de reassentamento (ACNUR, 2001; MOREIRA, 2012).
No que tange a América Latina, no ano de 2004, foi realizado o Plano de Ação México (PAM)38, em comemoração ao vigésimo aniversário da Declaração de
Cartagena39. Ele definia as linhas de ação prioritárias para a proteção e
36 O projeto-piloto beneficiaria, em 1999, um número não especificado de refugiados oriundos da ex- Iugoslávia. (ARQUIVO
DO ITAMARATY, 1999; MOREIRA, 2012).
37 O acordo de reassentamento do governo chileno com o ACNUR precedeu o brasileiro, tendo sido firmado em 11 de
janeiro de 1999 (por meio do Decreto n. 14 de 1999).
38 Para consulta ao Plano do México ver “Lei 9747/97 e Coletânea de Instrumentos de Proteção
Internacional dos Refugiados”. ACNUR / IMDH, 2005. Disponível em: <http://www.acnur.org/biblioteca/pdf/3390.pdf>. Acesso em: 30/11/2012.
39 Em 1984, um grupo de peritos governamentais e juristas de vários países da América Latina se reuniram na cidade
colombiana de Cartagena de Índias para discutir as questões jurídicas e humanitárias que afetam os refugiados na região. A reunião resultou na "Declaração de Cartagena sobre os Refugiados", que tornou-se um exemplo de como
implantação de soluções duráveis para os refugiados na América Latina. Destacam-se três dimensões solidárias: cidades solidárias, fronteiras solidárias e reassentamento solidário40. Ao assumir a proposta do “Programa Regional de Reassentamento Solidário”, o Brasil vem buscando ampliar sua ação em projetos de reassentamento no país - iniciados desde 200241 (MOREIRA, 2012).
As três propostas de soluções para os refugiados na esfera regional contemplaram:
- O Programa de Autossuficiência e Integração Cidades Solidárias, um estudo-piloto na América Latina voltado para a integração mais efetiva dos refugiados nos centros urbanos;
- O Programa Integral Fronteiras Solidárias, com o propósito de promover o desenvolvimento socioeconômico, beneficiando simultaneamente pessoas que pedem proteção internacional e as comunidades locais; e
- O Programa Regional de Reassentamento, por iniciativa brasileira, com base na solidariedade internacional e compartilhamento de
através da solidariedade e da cooperação internacional eficaz se pode responder às diferentes situações de deslocamento forçado nas Américas.
40 O programa de autossuficiência e integração ‘Cidades solidárias’ busca uma maior integração dos refugiados urbanos
através de ‘uma proteção mais efetiva que abarque os direitos e obrigações sociais, econômicos e culturais do refugiado’; o Programa ‘Fronteiras Solidárias’ trata do monitoramento das fronteiras, para garantir o acesso à proteção e assistência, principalmente às mulheres e crianças, assim como a todos que necessitam da proteção internacional. Visa promover o desenvolvimento social e econômico, beneficiando as pessoas que requerem proteção internacional e as populações locais de acolhida (particularmente para Equador, Panamá e Venezuela, considerando o aumento de refugiados colombianos); o Programa Reassentamento Solidário compreende a divisão de responsabilidades, com os países da região que recebem grandes fluxos de refugiados originados pelos conflitos e tragédias humanitárias que existem na América Latina, no espírito da responsabilidade compartilhada que orientou a declaração e o Plano de Ação do México.
41 Um Acordo Macro para Reassentamento de Refugiados foi estabelecido entre o governo brasileiro e o ACNUR em
agosto de 1999. Ponte Neto (2003) apresenta a íntegra do Acordo e um histórico comentado sobre os reassentamentos no Brasil, com detalhes sobre a implantação dos projetos. Explica o autor que o reassentamento é uma decisão unilateral uma vez que cada país estabelece um acordo com o ACNUR, indicando as condições para o recebimento dos refugiados e a participação do ACNUR no processo. Destaca que desde o ano 2000 o CONARE começara a estabelecer os procedimentos de aprovação de refugiados a serem reassentados em território nacional, bem como a selecionar possíveis cidades e comunidades de acolhida e agências implementadoras para cada projeto. “[...] em 2002 chegou o primeiro grupo de reassentados, 23 afegãos que haviam primeiramente buscado asilo na Índia foram instalados em Porto Alegre, numa ação coordenada pelo CONARE [...] assistidos pelo CENOE – Centro de Orientação e Encaminhamento de Porto Alegre”. (PONTE NETO, 2003, pp. 155-171).
responsabilidades, para proteger os refugiados que fugiam de conflitos e perseguições na região e, ao mesmo tempo, ajudar os países receptores de grande contingente de colombianos, principalmente, Costa Rica e Equador (ACNUR, 2004a; JUBILUT, CARNEIRO, 2011; MOREIRA, 2012).
A política de reassentamento aos refugiados não só foi mantida, como incrementada, com ênfase regional. Os principais beneficiários do programa de reassentamento na América Latina são os colombianos. Estima-se que 20 mil colombianos estivessem em situação de refúgio na Amazônia, na zona fronteiriça entre Brasil e Colômbia. A maioria deles se inseria na categoria de deslocados internos, tendo em vista a dificuldade de transpor as fronteiras, em função de impedimentos geográficos e do conflito desencadeado com as FARC (Forças Armadas Revolucionárias Colombianas). O governo brasileiro, em parceria com o ACNUR, passou a se voltar igualmente para essa população, com base no Programa Fronteiras Solidárias (ACNUR, 2007; MOREIRA, 2012)
Dois anos depois, foi realizada a primeira reunião sobre reassentamento foi realizada em Quito, com o objetivo de analisar a concretização das iniciativas na região, foi possível identificar os problemas enfrentados pelos países e fazer ajustes no programa regional. Os países em desenvolvimento assumiam que os custos envolvidos no reassentamento eram altos e precisavam buscar recursos financeiros. Países tradicionais de reassentamento, como EUA, Canadá e Noruega, concordaram em financiar esses esforços iniciais com vistas a tornar os programas sustentáveis. Os fundos foram direcionados para a capacitação das
autoridades governamentais, com a finalidade de garantir a implementação dos programas (JUBILUT, CARNEIRO, 2011; MOREIRA, 2012).
Os países emergentes42 de reassentamento precisavam, assim, do apoio de países tradicionais de reassentamento, não só em termos financeiros, como também de expertise. Mais uma vez, o Brasil assumiu a liderança, ao sediar, no final de 2007, um encontro sobre reassentamento na América Latina, reunindo representantes da Argentina, do Chile, Paraguai, Uruguai, além da Noruega (um país tradicional e experiente de reassentamento), com o escopo de trocar experiências na área (ACNUR, 2007; MOREIRA, 2012).
Dessa forma, o Programa de Reassentamento Solidário brasileiro objetivava reinstalar refugiados que continuavam sofrendo ameaças ou efetivas perseguições ou não conseguiam se adaptar ao primeiro país de refúgio, com ênfase dada às mulheres em risco. Apesar de tais diretrizes, o país não estipulou cotas anuais pré-fixadas para reassentados e tampouco por nacionalidade (DOMINGUEZ; BAENINGER, 2006; MOREIRA, 2012).
1.3.3 Contexto Nacional: Cronologia do Reassentamento Solidário no Brasil