FHC(1999 A 2002) E DE LULA(2007 A 2010)
A fim de comprovarmos a nossa hipótese, propomos uma forma de mensurar empiricamente a vinculação da atuação da Advocacia-Geral da União com o projeto político do governo em exercício em dado momento histórico.
Para tanto, vamos aferir os mecanismos legais de orientação da estrutura funcional da organização que se encontram à disposição do Advogado-Geral da União, a partir da variação dos referidos instrumentos, Pareceres Normativos e Súmulas Administrativas, nos dois períodos presidenciais marcados por projetos políticos diferentes.
Como consequência do comprometimento institucional com o plano de governo constataremos também, com base nos questionários aplicados aos Advogados da União que atuam na Consultoria-Geral da União e na Procuradoria-Geral da União, em que medida essa influência política repercute na autonomia do exercício do cargo, quer seja ocupante de cargo diretivo ou exercendo as funções típicas do cargo efetivo de Advogado da União.
4.1.1 DELIMITAÇÃO TEMPORAL DA PESQUISA DOCUMENTAL
Os dados extraídos da atuação da Advocacia-Geral da União, especificamente no que diz respeito às atividades dos órgãos destacados da Consultoria-Geral da União e da Procuradoria-Geral da União, correspondem aos períodos presidenciais cujos respectivos programas de governo executados possuíam diferenças marcantes sobre como o Estado deveria atuar na economia e no campo social.
O material a ser utilizado tem por limite temporal o período correspondente aos segundos mandatos presidenciais de Fernando Henrique Cardoso – FHC, de 1999 a 2002, e de Luís Inácio Lula da Silva – LULA, de 2007 a 2010.
Dentro desses dois períodos presidenciais foram comparados o número de Pareceres Normativos e das Súmulas Administrativas do Advogado-Geral da União, bem como enquadramos o teor dessas manifestações com base em categorias propostas, que, direta
ou indiretamente, abordam da questão do modelo de atuação do Estado na economia ou, ainda, expondo mesmo seu grau de intervenção (GRAU, 1997)74.
As informações foram extraídas da base de dados da Advocacia-Geral da União, que dispõe de todo o acervo dos seus atos institucionais, disponíveis de forma pública no sítio eletrônico da entidade, tanto para consulta pública dos Pareceres Normativos do Advogado- Geral da União75 como dos Enunciados das Súmulas Administrativas76.
A escolha do segundo mandato de cada um dos presidentes pode ser justificada pela disponibilidade limitada das informações em um dos períodos, pois somente a partir do segundo mandato do presidente FHC que a Advocacia-Geral da União passou a organizar melhor a sua base de dados, a partir de um tratamento informatizado. O que também só foi possível quando houve um aumento expressivo da força de trabalho77. Dessa forma,
melhorando, no conjunto, a quantidade e a qualidade de informação.
Justificamos ainda a escolha por períodos não seguidos dos mandatos presidenciais para a pesquisa, por um critério de igualdade de avaliação, já que entendemos que o primeiro e o segundo mandatos presidenciais têm características diferentes, tendo em vista a perspectiva da reeleição e seus condicionamentos no comportamento do governo e da burocracia.
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74 Para o professor Eros Roberto Grau, apesar da diferenciação entre atuação ou intervenção do Estado
na economia, não tem efeito prático: “Assim, inicialmente, quanto à referência a intervenção e não,
meramente, a atuação estatal, desejo insistir em que vocábulo e expressão aparentam ser, à primeira vista, absolutamente intercambiáveis. Toda atuação estatal é expressiva de um ato de intervenção; de outra banda, relembre-se que o debate a propósito da inconveniência e uso dos vocábulos intervenção e intervencionismo é inútil, inócuo. Logo, se o significado a expressar é o mesmo, pouco importa se faça uso seja da expressão atuação (ou ação) estatal – seja o vocábulo – intervenção. Aludimos, então, a atuação do Estado além da esfera do público, ou seja, na espera do privado (área de titularidade do setor privado). A intervenção, pois, na medida em que o vocábulo expressa, na sua conotação mais vigorosa, atuação em área de outrem”.
75 Fonte: <http://www.agu.gov.br/pareceres>. 76 Fonte: <http://www.agu.gov.br/sumulas>.
77 O Art. 11, da Lei nº 10.459/2002, transformou os cargos de Assistente Jurídico da AGU em cargos
4.1.2 DELIMITAÇÃO DOS TEMAS PARA A PESQUISA DOCUMENTAL NOS PARECERES NORMATIVOS E NAS SÚMULAS ADMINISTRATIVAS DO ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO
Os temas tratados nos Pareceres Normativos e nos Enunciados de Súmula Administrativa do Advogado-Geral da União foram agrupados em seis categorias gerais: servidor público (civil e militar); arrecadação, fiscal e tributos; reforma do Estado – intervenção na economia (Programa Nacional de Desestatização – PND e concessões de servidores públicos); questões federativas e institucionais, política social e outros.
Desde logo alertamos que um tema constante e ao mesmo tempo discrepante em ambos os governos diz respeito à concepção do papel do Estado na economia. Ou, do ponto de vista jurídico e da atuação própria da Advocacia-Geral da União, sob a denominação da reforma constitucional do Estado.
A categoria de reforma do Estado enfatiza a tentativa do governo FHC em adequar a legislação vigente para permitir que serviços públicos antes monopolizados pelo Estado pudessem ser executados também pela iniciativa privada.
Com base nessa mesma categoria, podemos constatar que houve um abandono da pauta reformadora durante o governo LULA. Constatação essa que suscitou a observação de André Singer (2012) na sua análise daquilo que denominou de lulismo, referente ao governo LULA, considerando o período como marcado por um “reformismo fraco”. Porém, representativo de avanços na ampliação da participação do Estado como indutor da economia e ainda a implementação de políticas sociais.
Devemos enfim considerar que a escolha dos Pareceres Normativos e das Súmulas Administrativas para medir o grau de variação das políticas defendidas pela Advocacia-Geral da União em governos com plataformas políticas diferentes78 vem a se
escorar também no fato de que estes dois mecanismos são instrumentos fortes de coerção interna, pois a sua não observância por parte dos Advogados da União constitui infração de dever funcional sujeita à punição disciplinar79.
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78 Como defendido por SINGER (2012), excetuada a política macroeconômica, os governos FHC E
LULA adotaram concepções realmente diferentes do papel do Estado na economia e no campo social. 79 Art. 28, da LC nº 73/93.