A reforma da Seguridade Social pretendida pelas forças neoliberais foi temporariamente suspensa devido o impedimento de Collor, pela instabilidade política daí decorrente e pela indefinição acerca da estratégia econômica do governo Itamar Franco. Com a chegada de Fernando Henrique Cardoso (FHC) no Ministério da Fazenda e o início da formulação do Plano Real, o ambiente reformista da Previdência começou a ser preparado. No primeiro mandato presidencial de FHC (1995-1998), o ciclo de reformas foi iniciado e se estendeu ao longo do seu segundo mandato (1999-2002). “A verdade é que as linhas mestras do
pensamento neoliberal da era Collor sobreviveriam ao seu impeachment e continuam a contar com forte apoio externo” (BATISTA, 1994).
Entre 1993-2002, houve extrema incompatibilidade entre a estratégia macroeconômica e de reforma do Estado, central e hegemônica na agenda governamental, e as possibilidades efetivas de desenvolvimento e inclusão social. Em primeiro lugar, essa estratégia acarretou aumento da crise social, percebida, sobretudo, pela desorganização do mundo do trabalho. Em grande medida, esse movimento foi consequência da estagnação econômica, implícita no Plano Real. Em segundo lugar, a estratégia macroeconômica minou as bases financeiras do Estado, debilitando sua capacidade de intervenção, em geral; e nas políticas sociais, em particular. Esse movimento foi consequência das políticas monetária, cambial e fiscal adotadas, que, num curtíssimo espaço de tempo, provocaram uma desorganização das finanças públicas da União, dos estados e dos municípios; em consequência, as possibilidades de financiamento do gasto social, dessas três esferas de governo, estreitaram-se drasticamente. Em suma, esses foram os parâmetros mais gerais que influenciaram os rumos da Seguridade Social entre 1993 e 2001 (FAGNANI, 2007b, p. 54).
Antes da reforma da Previdência propriamente dita, uma medida implantada durante a fase inicial do Plano Real contribuiu para desestruturar as bases financeiras das políticas sociais: a aprovação da EC n. 01/94 que instituiu o Fundo Social de Emergência (FSE). Esse fundo era composto por recursos capturados, pela área econômica, de parcela das fontes de financiamento vinculadas pela Constituição de 1988 à Seguridade Social. “O nome não poderia ser mais impróprio, dado que o fundo tinha objetivos anti-sociais e era permanente” (FAGNANI, 2007b, p. 54). Mais à frente, o FSE passou a ser denominado de Fundo de Estabilização Fiscal (FEF) e, depois, Desvinculações de Recursos da União (DRU), nomenclatura utilizada até hoje. O FSE foi responsável pela elevação da carga tributária, devido ao aumento de 5% da alíquota sobre todos os impostos e contribuições, e, ao mesmo tempo, desvinculou 15% de receitas constitucionais garantidas aos estados e municípios, além de capturar 20% da arrecadação de impostos e contribuições federais, previstos no OSS, que seriam destinados aos programas sociais do governo federal (FAGNANI, 2007b).
Como algumas propostas governamentais apresentadas também não exigiam mudanças antecipadas da Constituição de 1988, entre os anos de 1994 a 1996 foram cortados alguns benefícios destinados ao setor privado, como o abono, o pecúlio, os auxílios natalidade e funeral, além da limitação da concessão de aposentadorias especiais.
Finalmente, em março de 1995, o governo FHC apresentou à sociedade sua proposta de alteração do sistema previdenciário brasileiro, abrangendo os setores privado e público. Essa proposta baseava-se nas necessidades impostas pela evolução e deterioração das contas
públicas, pelas situações conjunturais e estruturais da economia e pelas mudanças demográficas verificadas no país, entendidas como altamente prejudiciais ao sistema previdenciário.
Especialmente na década de 1990, era considerado insustentável aumentar as fontes tradicionais de suprimento dos gastos públicos. Já não era mais possível a elevação da carga tributária, embora essa prática tenha continuado ao longo dos dois governos de FHC e, em menor proporção, no governo Lula. O endividamento do Estado era inviável, principalmente em função das pressões do FMI para a contenção do déficit público. Havia ainda uma limitação da política monetária, que nos anos 1980 mostrou-se inflacionária. Cabe lembrar que a estabilidade da moeda foi a principal bandeira do Plano Real, possibilitando a eleição do presidente FHC em 1994 e sua reeleição em 1998, justamente por pregar um combate intenso à inflação.
A contínua elevação das taxas de desemprego a partir dos anos 1980 – em função de questões conjunturais como o fraco desempenho econômico, além de problemas estruturais surgidos na alteração das relações de trabalho entre o capital e o trabalhador, principalmente com a entrada de inovações tecnológicas nos sistemas de produção e a concorrência entre os trabalhadores em âmbito mundial – agravou-se com o processo de abertura do mercado brasileiro à importação de produtos estrangeiros, iniciada no governo José Sarney, acelerada a partir do governo do ex-presidente Fernando Collor e intensificada com a política monetária de juros altos e de âncora cambial implantadas com o Plano Real.
Junto ao desemprego crescente, houve um processo contínuo de ampliação da informalidade, reduzindo o número de trabalhadores com carteira assinada, afetando, dessa maneira, as contribuições para a Previdência Social.
Além disso, era enfatizado que as transformações demográficas do Brasil, como o aumento da expectativa de vida da população e a redução das taxas de natalidade, promoveriam num futuro pressões ainda maiores nas contas públicas, essencialmente nas previdenciárias. Afinal, no sistema previdenciário de repartição simples, a atual população em idade ativa garante os recursos para o pagamento dos benefícios. Nesse sistema, existe o risco de surgimento de problemas financeiros, pois há uma tendência à ampliação do número de beneficiários, em função do aumento da expectativa de vida, e uma redução atual do número de contribuintes, causada pela elevação do desemprego. Há que se considerar também a possibilidade futura de uma maior redução dos contribuintes por causa da redução da natalidade.
Diante dessas questões, o governo FHC tomou as primeiras medidas para tentar resolver a questão da Previdência. Muitas delas esbarravam em entraves constitucionais, sendo difícil ultrapassar as resistências do Congresso Nacional e de parcela significativa da sociedade para se chegar a um consenso. Entre os pontos a serem discutidos, destacavam-se os relacionados às aposentadorias integrais para os servidores, a taxação dos inativos, o pagamento das pensões, o teto e o subteto salariais na União e nos estados e o teto da aposentadoria do Regime Geral de Previdência Social (RGPS).
As propostas apresentadas ao Congresso Nacional, em março de 1995, foram debatidas até meados de 1996. Alguns pontos da proposta não foram bem recebidos pelo conjunto da sociedade e sofreram alterações, sendo novamente apresentadas para apreciação do Congresso Nacional em 1997. Somente no final de 1998, após o pleito que reelegeu o presidente FHC, foi aprovada definitivamente essa reforma da Previdência.
Entre as questões da reforma previdenciária que geraram maior polêmica na época estava a que criava o limite de idade para a obtenção da aposentadoria por tempo de serviço, tanto para funcionários públicos como para os do setor privado. A intenção era impedir a aposentadoria de pessoas com idade inferior aos 50 anos, uma vez que estas são vistas como plenamente capazes de continuar sua vida ativa. Essa proposta não foi aprovada e, em seu lugar, foi implantado o fator previdenciário para o cálculo do benefício da aposentadoria37.
As medidas adotadas que atingiram os trabalhadores do setor privado determinaram a implantação do teto para o pagamento dos benefícios das aposentadorias por tempo de serviço e a alteração das regras de cálculo desse benefício, que antes era feito através de uma média aritmética dos 36 melhores meses de contribuição dos últimos 4 anos de atividade.
Para ter direito à aposentadoria, o segurado deveria ter contribuído no mínimo durante 35 anos (no caso dos homens), ou 30 anos (para as mulheres). Nos casos especiais de aposentadoria por idade, o homem necessitaria ter 65 anos e a mulher, 60 anos. A redução de 5 anos para trabalhadores rurais e professores, de todos os sexos, permaneceu em vigor.
37 Fator previdenciário, estabelecido pela Lei n. 9.876, de 29/11/99, é uma fórmula que considera os seguintes
elementos: tempo de contribuição; alíquota de contribuição (0,31); idade e expectativa de vida do segurado, na data da aposentadoria (MPAS, 2002:23). A regra de cálculo do valor dos benefícios, pós-reforma de 1998, é a seguinte:
Sb = Mx [(TC x a)/Es] x [1+ (Id + Tc x a) /100] Sb = salário de benefício
M = média dentre os 80% dos salários de contribuição apurados entre julho de 1994 e o momento da aposentadoria, corrigidos pela inflação
Tc = tempo de contribuição do segurado
a = alíquota de contribuição do segurado e do empregador = 0,31
Es = expectativa de sobrevida do segurado na data da aposentadoria, medida anualmente pelo IBGE, considerando-se a média única nacional para ambos os sexos
Foi defendida na época a extinção da diferença de critérios de acesso à aposentadoria entre os homens e as mulheres. Isso não só porque as mulheres apresentam sobrevida maior do que a dos homens, mas também porque esse diferencial tem crescido nas últimas décadas. Essa sobrevida maior também é um dos determinantes da despesa com a pensão por morte, uma vez que a maior parte dos benefícios pagos é direcionada às mulheres. Entretanto, esse dispositivo não foi aprovado principalmente devido o argumento de que as mulheres trabalhadoras exercem jornada dupla, possuindo funções em seus serviços e em suas casas.
A partir de 1998, graças aos novos dispositivos constitucionais, estava aberto o caminho para o governo elaborar leis que permitissem mudanças no sistema previdenciário e definissem as normas de transição das antigas determinações legais para as novas.
Em 1999, o governo FHC apresentou ao Congresso Nacional a lei que regulamentava a reforma previdenciária para os trabalhadores do setor privado, o RGPS. Entre as medidas aprovadas pelos congressistas, ainda nesse ano, estava a que ampliava o período para o cálculo do benefício, levando em conta a média dos 80% maiores salários de contribuição; a introdução de um cálculo que considera a idade de quem pede a aposentadoria e a expectativa de vida determinada pelo IBGE para que seja determinado o benefício – o fator previdenciário; a eliminação gradativa da escala de salários-base dos contribuintes individuais; a homogeneização do valor de contribuição das empresas ao tratar das diversas categorias de segurados obrigatórios; a diferenciação entre contribuinte inadimplente e sonegador; a redução dos juros de mora para 0,5% ao mês, mais a capitalização anual, para a indenização do tempo de serviço passado; e a generalização do pagamento direto, por parte do INSS, de todo o salário-maternidade, o que em parte anteriormente era realizado pelo empregador, mediante reembolso (MARQUES, BATICH e MARQUES, 2003).
Uma das alterações mais significativas introduzidas pela reforma foi a do valor do benefício dos inativos. As aposentadorias por tempo de serviço passaram a ser calculadas a partir de uma média aritmética simples dos maiores salários de contribuição correspondentes no mínimo a 80% de todo o período contributivo do segurado, corrigidos monetariamente. Sobre esse cálculo é aplicado um fator redutor, o já citado fator previdenciário, que varia de acordo com a idade do segurado e a expectativa de vida, estimada pelo IBGE, que ele terá depois de aposentado. Ou seja, quanto maior a diferença entre o momento de sua aposentadoria e a expectativa de vida estimada, menor será o seu benefício. Foi assim abandonada a antiga forma de cálculo do benefício que era determinada pela média aritmética dos últimos 36 meses de contribuição.
A nova lei determinou que o tempo de contribuição de 35 anos para homens e 30 anos para mulheres ficaria valendo apenas para os inscritos na Previdência Social após a publicação da emenda constitucional que a regulamentou. Os anteriormente inscritos podem se aposentar aos 25 anos de contribuição, se mulheres, e 30 anos, se homens, desde que tenham 48 anos ou 53 anos de idade respectivamente. Entretanto, o valor do benefício passa a ser o de 70% do salário, acrescido de 5% por cada grupo de 12 contribuições adicionais, até o limite de 100% (MARQUES, BATICH e MENDES, 2003).
No caso dos servidores públicos, do Regime Próprio de Previdência Social (RPPS), algumas mudanças também foram estabelecidas na reforma do governo FHC. A partir desse momento, as aposentadorias para os futuros servidores só podiam ser integrais caso esses preenchessem os requisitos de idade mínima para a solicitação do benefício (55 anos para as mulheres e 60 anos para os homens) e caso tivessem atingindo o tempo mínimo de contribuição (30 anos para as mulheres e 35 anos para os homens, sendo que ambos deveriam ter contribuído com pelo menos 20 anos no serviço público). Para os servidores da ativa, foi implantada uma idade mínima para a aposentadoria, sendo 53 anos para os homens e 48 para as mulheres, complementada por meio da regra de transição baseada em “pedágios” sobre o período restante para a aposentadoria por tempo de contribuição, integral e proporcional.
Na reforma previdenciária do governo FHC também foram estipulados tetos salariais para funcionários públicos da União e dos estados (sendo que o teto nos estados deve ser de no máximo 90,25% do teto dos servidores da União).
Outra alteração promovida por essa reforma se deu mediante a estipulação de um valor máximo para o pagamento integral das pensões dos futuros beneficiários do serviço público, sendo que os valores que extrapolassem esse total teriam descontos de até 30%.
Para o governo, essas alterações poderiam promover um alívio temporário no caixa da Previdência. Entretanto, ficou aberta a possibilidade de adoção de novas medidas caso houvesse necessidade.
Dado o paradigma econômico então em vigor, o sentido claro da EC n. 20/98 foi suprimir direitos, tendo em vista o ajuste fiscal. (...) O caminho a ser seguido era transfigurar a seguridade social em seguro social, e o regime de repartição em regime de capitalização. Buscava-se, em última instância, o equilíbrio contábil entre contribuição e benefício (FAGNANI, 2007b, p. 54).
Segundo Silva (2004b), as novas regras previdenciárias que passaram a vigorar no Brasil após 1998, estipuladas pela emenda constitucional nº. 20 (EC n. 20/98), impuseram perdas aos segurados, pois estimulam um aumento da idade mínima para a aposentadoria e a
ampliação do período de contribuição. Esse processo promoveu a redução de gastos no curto prazo – pela postergação da concessão dos benefícios – e no longo prazo – pelo pagamento dos benefícios por menor tempo. Para Silva, trata-se de trabalhar mais, contribuir mais e receber menos, estreitando a relação entre contribuições e benefícios pela nova regra de cálculo.
Além disso, nessa quadra, o campo conservador teve êxito na realização da Reforma da Previdência. A Emenda Constitucional n. 20, de 1998, desmontou o espírito das conquistas de 1988 e instituiu para esse país de miseráveis regras mais severas que as praticadas nos países desenvolvidos da OCDE. Para justificar esse legado de destruição, além dos argumentos falaciosos de sempre sobre a “catástrofe” fiscal, inovaram ao difundir a visão do aposentado como portador de ‘privilégios’ inaceitáveis, um verdadeiro ‘marajá’, que ameaçava a estabilidade recém conquistada e os “sólidos” fundamentos econômicos. O próprio presidente da República (FHC) denominou-os de “vagabundos” (FAGNANI, 2007a, p. 12).