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Devido ao acirramento da disputa entre os Estados brasileiros, que está levando a guerra fiscal para os limites da legalidade, diversas rodadas e tentativas de negociação, para obtenção de consenso, já foram realizadas pelo Confaz, sem que se obtivesse êxito ou sequer boas perspectivas de se encontrar uma solução capaz de acomodar os interesses de todos os Estados.

Por entenderem que a “guerra fiscal” é travada mediante concessão, à revelia da lei, de incentivos fiscais e financeiros relacionados ao ICMS, os críticos da sistemática avaliam que a prática contribui apenas para prejudicar as já deterioradas condições financeiras dos Estados que concedem os benefícios. Por outro lado, verifica-se que, na ótica dos governos estaduais que adotam a prática, os resultados almejados têm sido alcançados, ainda que estejam, a cada dia, mais complexas as negociações envolvendo a concessão de incentivos, devido à dinâmica perversa do processo que termina por tornar vencedores os Estados financeiramente mais poderosos e capazes de suportar o ônus das renúncias e, ainda assim, assegurar razoáveis condições de produção. É óbvio que existem erros de sinalização econômica que criam

divergências entre os objetivos nacionais e estaduais e também entre as estratégias de curto e longo prazo, para que o Estado alcance uma melhor condição de desenvolvimento.

A Lei Complementar nº 24/75 veda concessões de isenções e outros incentivos relacionados ao ICMS, salvo quando previstas em convênios celebrados em reuniões do Confaz. A aprovação da concessão de benefícios dependeria de decisão unânime dos Estados, mas o que se observa, de fato, é um descumprimento da legislação pela maioria das unidades federativas. Se houvesse um interesse e uma determinação maior para por fim ao atual estágio da disputa fiscal entre os Estados, bastaria se exigir o cumprimento da legislação para que as guerras fiscais acabassem. Há, porém, boas razões, por parte dos Estados que adotam a prática para continuarem concedendo incentivos, sobretudo em função dos ganhos econômicos e políticos que a atração de investimentos e a geração de empregos acarretam para que a guerra fiscal continue a ocorrer, e, enquanto esses benefícios forem admitidos, dificilmente a lei será rigorosamente cumprida.

A despeito da questão legal, várias tentativas de viabilizar a aprovação, no Congresso Nacional, de uma Proposta de Emenda à Constituição (PEC) vêm sendo frustradas. Em 1995, por exemplo, tramitou a PEC nº 175/95 que sugeria a criação de mecanismos que possibilitassem a adoção do princípio de destino, na cobrança do ICMS, mas deixava a cargo do Senado Federal a decisão de colocá-la ou não em prática.

O que ocorre é uma clara omissão das autoridades do Governo Central, seja no âmbito do Executivo ou do Legislativo, para resolver o problema. Qualquer decisão tomada tende a contrariar interesses relevantes de diversos Estados, sejam eles favoráveis ou não à medida. A rigor, pode-se afirmar que é de interesse de todos os Estados da Federação colocar um fim na situação de quase leilão fiscal que as empresas privadas realizam, antes de decidirem pela localização geográfica mais adequada para seus investimentos. É, também, bastante aceitável, em face da dinâmica do desenvolvimento, que se incluam entre os objetivos da política de desconcentração dos investimentos condições diferenciadas para estimular o desenvolvimento regional em condições igualitárias ou, ao menos, mais equilibradas. O problema está, porém, no fato de que os objetivos citados deveriam ser buscados e perseguidos sob a coordenação do Governo Central e não no âmbito dos Estados, já que isto pode trazer resultados desastrosos, com a evolução dos mecanismos e abrangência dos benefícios concedidos, em alguns Estados já

dissimulados sob a forma de financiamentos ou equalização de taxas de juros até para operações bancárias de capital de giro.

Há também a questão do desgaste político que certamente decorrerá da aprovação de uma nova PEC, a exemplo da PEC nº 31-A, de 2007 e de autoria do deputado Virgílio Guimarães, que “altera o sistema tributário nacional, unifica a legislação do imposto sobre operações relativas à circulação de mercadorias e sobre prestações de serviços de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação, dentre outras providências”, ora em tramitação no Congresso Nacional. Pelo substitutivo adotado pela Comissão Especial, o inciso VII, do Artigo 155, prevê que “relativamente a operações e prestações interestaduais, nos termos da lei complementar: a) o imposto pertencerá ao Estado de destino da mercadoria ou serviço, salvo em relação à parcela de que trata o item “b”; b) a parcela do imposto equivalente à incidência de 2% (dois por cento) sobre o valor da base de cálculo do imposto pertencerá ao Estado de origem da mercadoria ou serviço, salvo nos casos de operações e prestações sujeitas a uma incidência inferior à prevista nesta alínea, hipótese na qual o imposto pertencerá integralmente ao Estado de origem;...”.

A PEC nº 31 propõe a vedação, a partir da data da promulgação da Emenda Constitucional, da concessão ou prorrogação de isenção, redução de base de cálculo, crédito presumido ou quaisquer outros incentivos e benefícios fiscais ou financeiros relativos ao imposto, inclusive a novos contribuintes, dos incentivos e benefícios mantidos nos termos do § 3º, inciso V, estabelecendo também, como proposta, uma regra de transição e duração dos incentivos fiscais já concedidos pelos Estados, fixando datas e prazos para que tais incentivos sejam publicados nos respectivos Diários Oficiais, bem como para que seja efetuado o registro e o depósito da documentação comprobatória correspondente aos atos concessórios dos incentivos e benefícios concedidos, junto ao Confaz.

Obviamente, um programa de ajuste fiscal requer, entre muitas outras medidas, que o Governo Central adote uma posição frontalmente contrária à guerra fiscal entre os Estados, usando de todos os meios possíveis para coibi-la. A guerra fiscal é fator de atrito entre as unidades da Federação, mas os Estados, em geral, não tomam qualquer atitude concreta para finalizá-la porque são participantes ou vislumbram, de alguma forma, a possibilidade de vir a

participar. Isto porque, apesar de, em tese, haver uma perda para o País, existem motivações de caráter público que levam os Governos a adotarem a prática. A defesa dos interesses nacionais fica, na maioria das vezes, subordinada aos interesses do Estado federado, até porque, nestes casos, o interesse do Estado é palpável e gera efeitos imediatos sobre o emprego e a renda da população, diferentemente das ações do poder público quando destina a arrecadação, na maioria das vezes, para manutenção do aparato e da máquina estatal. A própria Fazenda estadual pode sair lucrando com a concessão dos incentivos, primeiramente por passar a arrecadar um imposto, ainda que reduzido, que não entraria em seus cofres se o investimento fosse implantado em outro Estado. Em segundo lugar, teria ainda o benefício indireto do aumento da renda e o conseqüente consumo, em função dos novos postos de trabalho gerados, com implicações positivas no caixa do Estado.

A solução para a questão reside na mudança da sinalização econômica, de modo a que se desestimule a participação na guerra fiscal. A simples proibição da prática não tem se mostrado eficaz e, em geral, atende somente aos interesses dos Estados mais desenvolvidos, que já contam, em seus respectivos territórios, geralmente encravados no Sul e Sudeste do País, com grandes parques industriais instalados e com uma infra-estrutura bem mais competitiva que as outras regiões. Por outro lado, a simples adoção do princípio de destino, nas operações interestaduais, poderia, na prática, eliminar a guerra fiscal, impondo-lhe fortíssima restrição à eficácia dos incentivos via ICMS.

O princípio de destino, uma vez adotado, traria ainda outras vantagens, como possibilitar a isenção ou redução de alíquota para os produtos destinados as famílias mais pobres e aumentar a arrecadação dos Estados importadores líquidos, em comércio interestadual, que são, em geral, os Estados mais pobres, evitando que parte do imposto pago pelo consumidor de um Estado pobre acabe contribuindo para aumentar a arrecadação dos Estados mais ricos. Neste caso, o que se caracteriza como vantagem para o Estado mais pobre é também o que se constitui na maior dificuldade para implantação da medida. São Paulo, por exemplo, é um exportador líquido no comércio interestadual e sofreria significativa perda de sua arrecadação total, o que poderia, num primeiro momento, trazer sérias dificuldades para a administração das contas do Estado.

Por todos os motivos acima, fica realmente difícil a aprovação de quaisquer propostas de reforma tributária no País, num horizonte de curto prazo. A adoção do princípio de destino, desde que implantada de forma gradativa para viabilizar os ajustes necessários no caixa dos Estados considerados exportadores líquidos, como São Paulo, parece, no entanto, ser a medida mais justa e adequada para o caso, tendo em vista que, historicamente, boa parte dos recursos destinados ao desenvolvimento da região Nordeste, através do Finor, por exemplo, mediante a alocação de recursos em empresas que se implantaram no Nordeste, retornaram para os Estados mais desenvolvidos sob a forma de imposto e até mesmo de consumo, tendo em vista que os bens de produção ou máquinas adquiridas vinham, originariamente, de estados como São Paulo. Assim, boa parte dos desembolsos efetuados pela Sudene, BNB e até mesmo BNDES, para viabilizar a implantação de empreendimentos industriais e também agropecuários no Nordeste, foram carreados para pagamento da aquisição de máquinas e equipamentos produzidos nos Estados do Sul e/ou Sudeste, que ainda ficaram com parte do ICMS incidente sobre o consumo da população nordestina.