O interesse temático, do presente estudo, surge no âmbito do desenvolvimento local, nomeadamente sobre as questões da Descentralização da Educação e sobre a recente transferência de competências educativas da
administração central para a administração local, designadamente a política pública de desenvolvimento das Atividades de Enriquecimento Curricular (AEC’s).. Daí se ter optado, como título - “A (Des) centralização da
Educação: Paradigma do Município Regulador, tendo por analisador o Programa das Atividades de Enriquecimento Curricular”.
Esta opção decorreu de várias motivações, que passamos a enunciar, mas que mostram também a relevância e a importância da temática selecionada:
(i) Por um lado, decorreu da formação de base da investigadora, na área da Sociologia das Organizações que, aliada à sua experiência profissional, lhe confere algumas competências de intervenção em vários domínios do social, nomeadamente, o diagnóstico, o planeamento e a execução de projetos de desenvolvimento. Integrada na área de Formação/Qualificação e Educação da CIM Alto Minho (Comunidade Intermunicipal do Minho-Lima), que inclui os dez municípios do Alto Minho29.A investigadora, desenvolve, entre outras, funções técnicas de elaboração, execução e implementação física e financeira de projetos de âmbito nacional, transfronteiriços e internacionais. Estes projetos são cofinanciados por fundos comunitários, dos quais se destacam os da área da formação autárquica e da educação. Neste âmbito, a investigadora participou enquanto promotora, dinamizadora e membro ativo da Comissão Técnica de Acompanhamento, da Elaboração da Carta Educativa Intermunicipal, através do qual lidou de perto com as realidades educativas de 6 municípios, o que permitiu enquadrar territorialmente o presente estudo. Esta dimensão de experiência pessoal, intimamente ligada ao conhecimento do terreno, é importante, na medida em que, quando nos debruçamos sobre determinado objeto de estudo, quer como agentes individuais ou coletivos, fazemo-lo a partir de um contexto, de um lugar, de posicionamentos e posturas, de conceitos, e também de alguns
interesses, pessoais ou profissionais, que não só tornam pertinentes as opções feitas mas permitem também perceber “back-round”, em que nos movemos (saliente-se que a investigadora não provém, nem do mundo da “escola”, nem da docência, mas do mundo da administração local).
(ii) Por outro lado, decorreu da articulação funcional entre os momentos de formação teórica em sala, a participação em seminários e conferências, da experiência vivida no contexto de trabalho da investigadora (como já foi referido) e das ações de acompanhamento formativo que estruturaram todas as componentes do programa doutoral, o que lhe permitiu o contacto com investigadores e investigações reconhecidas, dentro desta área específica. Nos últimos anos, tem-se vindo a notar uma crescente investigação académica e produção de conhecimento nesta área, de que são prova os trabalhos de António de Sousa Fernandes, Fernando Ruivo, João Barroso, João Formosinho, João Pinhal, Jorge Martins, Ana Mouraz e Ana Vale, Clara Cruz, Inês Cerca, entre outros. Estes autores têm vindo a tratar das relações das autarquias e das comunidades locais com a educação, da administração educativa local e do papel dos municípios na construção de políticas educativas e é nessa ampla problemática que se vêm inserindo as preocupações académicas e profissionais da investigadora.
(iii) Decorreu, também, da colaboração e acompanhamento, por parte da investigadora, no estudo, do Observatório da Vida nas Escolas e do Observatório da Cidade Educadora, sobre a caracterização dos modelos das AEC’s, nos diferentes contextos e respetivos impactos, da sua implementação, na comunidade educativa. Tendo, três, dos investigadores (Jorge Martins, Ana Mouraz e Ana Vale), dos OCE e OBVIE, focalizado a sua atenção em alguns agrupamentos da cidade do Porto, a investigadora efetuou o trabalho empírico num agrupamento especial exterior ao Porto, no Alto Minho, cujo resultado constitui o presente estudo.
(iv) Finalmente resultou do facto que, se encontrava na ordem do dia no ano de ingresso no programa doutoral, a transferência de competências e meios financeiros por contrato na área da Educação, da Administração Central para os Municípios, mediante a publicação do Decreto-Lei nº. 144/2008, de 28 de Julho, criado com o propósito de resolver os problemas e reduzir as assimetrias que subsistem na prestação do serviço educativo, através “de uma nova geração de políticas locais e sociais de proximidade às populações”. Refira-se que este normativo de 2008 veio sistematizar e alargar algumas das competências que já tinham sido transferidas em 2005, tendo sido o ano letivo de 2008-2009, o seu primeiro ano de implementação.
O conjunto destes quatro pontos suscitou a grande questão de partida da investigação:
Será que, com esta transferência, assistimos a uma mudança do paradigma do modelo histórico dominante de centralização das políticas públicas de educação, para o paradigma do município regulador e para um novo modelo de descentralização de “3ª geração”30?
Através deste estudo, e tendo por analisador privilegiado as AEC’s (que constitui uma das diversas competências recém transferidas por contrato da administração central para a local), pretendemos verificar a existência de relações entre aquela pergunta de partida e os pressupostos teóricos expressos na Figura 4. Tal objetivo implica, para além da caracterização dos modelos das AEC’s, nos seus diferentes contextos, e respetivos impactos de implementação, na comunidade educativa, a resposta a algumas interrogações e questões que decorrem da pergunta inicial, que de seguida explicitamos, mas que sabemos que se entrecruzam e complementam:
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Figura 4. Pressupostos teóricos decorrentes da questão inicial
(i) Estamos, ou não, perante um fenómeno de descentralização paralela ou descentralização de 3ª geração, isto é, perante uma intervenção educacional por parte dos municípios descentralizada, mais informal do que formal, e que se tem vindo a revelar propícia à cristalização da divisão de tarefas e funções entre o Estado e a administração local (Martins, 2007)?
(ii) Se o papel dos municípios na construção de políticas educativas se manifesta pela gestão da diferenciação no seio dos vários subsistemas educativos locais, constituindo-se essa gestão num traço comum à intervenção dos municípios, dependente do modo como cada contexto lhes impõe as respetivas aplicações?;
(iii) Como é que esta transferência de competências se reflete na prática municipal? A autarquia limita-se a exercer o que está legislado ou vai mais longe, fomentando uma discussão de política educativa local enquanto ator e parceiro ativo que se faz ouvir e é ouvido?;
(iv) Diretamente relacionada com a anterior, se dentro do legislado, e tendo em conta a diversidade e a especificidade de cada território (município), assim como as características de cada ator educativo, a autarquia cumpre na íntegra os normativos legais, não cumpre, ou cumpre introduzindo algumas “nuances” ou “hibridismo” na legislação e na sua prática?;
(v) Quais as ligações presentes nas estratégias de intervenção municipal, no que respeita ao seu posicionamento face aos restantes atores locais;
(vi) Encontramo-nos ou não perante uma gradual substituição da regulação institucional do sistema educativo nacional pela fragmentação da “micro regulação local” (Barroso, 2005), e se caminhamos para o paradigma do Município Regulador, cuja função principal é cada vez mais gerir a “multi regulação” das diversas fontes e modos de micro regulação local?.