Embora a expressão guerra contra as drogas tenha sido cunhada em 1971, por Richard Nixon, as políticas implementadas em sua administração, consubstanciadas no
Comprehensive Drug Abuse Prevention and Control Act of 1970220, representam um
desenvolvimento das políticas de proscrição das drogas nos Estados Unidos da América, iniciadas em 1906, com a promulgação da Food and Drug Act of 1906221.
Tornou-se consenso entre os autores identificar a Food and Drug Act, de 1906, como o primeiro marco nacional da intervenção do Estado sobre o comércio e o consumo de drogas. A partir desta lei, o governo iniciou um controle público para coibir a circulação de produtos adulterados ou que representassem risco à saúde, tornando cogente que medicamentos e alimentos possuíssem discriminação de sua composição222.
219
Nesse sentido, assevera Rita de Cássia Cavalcante Lima: "O interesse, então, pela matriz proibicionista estadunidense se deve à hegemonia que ela tomou nas definições das políticas públicas e para o substrato de concepções sobre as drogas, que também influenciam o Brasil. Sobretudo após a 2a Guerra Mundial, com o início da Guerra Fria (1947-1989), já́ no marco de relações internacionais intermediadas pelas Nações Unidas sobre o tema, ocorre uma radicalização do proibicionismo às drogas. Nesse período, o Brasil, sob a Ditadura Militar (1964 a 1984), ofereceu o território profícuo para o espessamento da estrutura repressiva às drogas no país. Trata-se de um consenso observado na literatura crítica da área identificar o protagonismo estadunidense como força motriz para a produção de um estatuto médico-jurídico da droga, no século XX, que delimitou fronteiras rígidas entre substâncias que passaram a ser tomadas como 'legais' e outras 'ilegais', edificando-se um eixo produtor de uma política externa estadunidense agressiva para a questão e uma tendência repressiva nas políticas sociais públicas nacionais" (LIMA, Rita de Cássia Cavalcante. Uma história das drogas e do seu
proibicionismo transnacional: relações Brasil-Estados Unidos e os organismos internacionais. Tese.
Doutorado em Serviço Social. Universidade Federal do Rio de Janeiro, Escola de Serviço Social / Programa de Pós-Graduação em Serviço Social, 2009. p. 22 e 165).
220
ESTADOS UNIDOS DA AMÉRICA. Comprehensive Drug Abuse Prevention and Control Act of 1970.
221
Id. Food and Drug Act of 1906.
222
Em referida lei, não havia propriamente uma proibição, nem mesmo a previsão de políticas públicas voltadas ao combate a determinadas substâncias. No entanto, o governo norte-americano a insinua, pela via regulatória, fundada no discurso de proteção ao cidadão comum, ao legalizar a existência de substâncias já largamente utilizadas. Mesmo protegendo os consumidores, na medida em que obrigava o fornecimento de informações sobre pureza, por exemplo, inaugura uma postura intervencionista inédita na vida do cidadão americano. A tradição liberal do livre comércio em torno das substâncias era exposta, pela primeira vez, a uma norma que não criminalizava, mas que punha sob controle do Estado as drogas mais difundidas naquele país, atingindo o cidadão, ainda que pela via indireta223224.
Enquanto isso, no plano internacional, em 1909, a Conferência de Xangai foi realizada com a representação de treze países para tratar do problema do ópio indiano, utilizado em larga escala na China.
Sobre a Conferência de Xangai, Thomas C. Rowe, embora reconhecendo a natureza de "vitrine política" do evento, afirma que o intuito era realmente proibir a importação e o uso do ópio para fins não medicinais. Ressalta ainda a preocupação, já àquela época, debatida na conferência, de que a proibição trouxesse efeitos colaterais à sociedade norte-americana225.
Em 1911, ocorre a Primeira Conferência Internacional do Ópio, em Haia, da qual resultou a Primeira Convenção Internacional do Ópio226, no ano seguinte, que regulamentou a produção e a comercialização da morfina, heroína e cocaína.
Poucos anos depois, surge a primeira lei dos Estados Unidos da América a, na prática, efetivamente restringir a distribuição e uso específico de certas drogas, intitulada Harrison
223
RODRIGUES, Thiago. Política e drogas nas Américas. São Paulo: EDUC, FAPESP, 2004. p. 45.
224
Nesse aspecto: "Atolondradamente aceptamos que el estado 'nos prescriba nuestra medicina y nuestra dieta' como si ejerciese su deber ilustrado, garantizándonos nuestro 'derecho' a la salud - en vez de recharzalo como un torpe expolio de nuestro derecho a nuestros cuerpos y a las drogas que deseemos'' (SZASZ, Thomas. Nuestro
derecho a las drogas: en defesa de un mercado libre. Barcelona: Anagrama, 2001. p. 26). 225
"O ano de 1909 trouxe o primeiro regulamento federal de estupefacientes. O presidente Theodore Roosevelt exortou a Conferência do Ópio de Xangai à ajudar ostensivamente o Império chinês a lidar com seu problema de abuso do ópio. Até certo ponto, isso pareceu representar apenas uma política de boa-vizinhança. O ato foi debatido e reproduzido na Public Law 221, enquanto a Conferência de Xangai se desenvolvia em fevereiro de 1909. Era 'uma lei para proibir a importação e o uso do ópio para outros fins que não os medicinais'. Em outras palavras, sua finalidade era evitar a importação de ópio para uso em antros de ópio. O debate sobre o projeto de lei (HR 27427) foi notavelmente breve. O projeto de lei foi introduzido por Sereno Payne, de Nova York, na Câmara dos deputados. Uma rápida aprovação foi necessária para que se pudesse fortalecer e então poder lidar com a Conferência de Xangai e suas recomendações. As únicas verdadeiras objeções ao projeto de lei em questão não foram em relação à proibição do uso ópio nos Estados Unidos, mas se esta proibição poderia ter consequências inesperadas. No sentido em que hoje só pode ser descrito como ironicamente previsível, o representante Warren Keifer, de Ohio, mostrou-se preocupado com a possibilidade do projeto de lei ter o efeito de promover a produção de ópio nos Estados Unidos. O representante Joseph Gaines, da Virgínia Ocidental, sugeriu que poderia estimular importações ilegais (isto é, um mercado negro). No final, estes argumentos não foram suficientes e a lei foi aprovada sem oposição" (ROWE, Thomas C. Op. cit., p. 362. Traduzido do inglês para o português).
226
Narcotics Tax Act, de 14 de dezembro de 1914227 228, que regulamentava e tributava a produção, importação e distribuição de opiáceos229.
Embora tivesse caráter comercial e tributário, seu objetivo principal transcendia o interesse de regulamentação e taxação – configurava verdadeiro esforço para diminuir o consumo de drogas e seu livre trânsito. O argumento moral era o cerne da proscrição então inaugurada.
Com efeito, um relatório elaborado à época pelo Comitê de Finanças do Congresso norte-americano e, sobretudo, os debates realizados na Câmara dos Deputados (House floor) para aprovação da lei, revelam que seu objetivo precípuo era a proscrição das substâncias derivadas do ópio230.
227
ESTADOS UNIDOS DA AMÉRICA. Harrison Narcotics Tax Act of 1914.
228
"A Lei Harrison conferia ao estado a função e a competência para afirmar 'cientificamente' quais drogas eram perigosas e necessitavam de controle estrito do aparelho burocrático e quais eram inofensivas e podia ser livremente negociadas e consumidas. Ficava instalada a obrigatoriedade da receita médica para a compra de remédios cujos ingredientes eram listados como perigosos (sobretudo opiáceos e preparos à base de cocaína)" (RODRIGUES, Thiago. Op. cit., p. 50).
229
Contextualizando historicamente o Harrison Narcotics Tax Act, bem como a estrutura moral, política e comercial à época vigente, Rita de Cássia Cavalcante Lima assevera: "No mesmo ano do início da Primeira Grande Guerra, no cenário nacional, o Movimento de Temperança estadunidense, através de grupos representativos e do Partido Proibicionista com expressão numérica no Congresso dos Estados Unidos; os movimentos higienista e eugênico, acrescidos do interesse corporativo da Associação Médica e Farmacêutica estadunidense, forjou-se as condições para ser promulgada o Harrison Narcotics Tax Act, em 1914. No plano das relações internacionais, tal lei se apresentou como uma resposta da sociedade estadunidense às obrigações contraídas com a Convenção Internacional do Ópio ao estabelecer o primeiro marco nacional do estatuto médico-jurídico da droga no Ocidente" (LIMA, Rita de Cássia Cavalcante. Op. cit., p. 180).
230
"Vários autores têm sugerido que a intenção da lei era apenas regular o comércio e cobrar impostos. Brecher (1972), por exemplo, sugere essa interpretação. No entanto, dos relatórios das comissões de congressistas antes do debate em si, surge um quadro muito diferente. No relatório da Comissão sobre Finanças (Ways and Means Committee, in Senate Reports, Vol. 1, of the 63rd Congress, 2nd Session on Senate Bill 6552, report #258, pp. 3–4), o debate denunciou o rápido aumento dos opiáceos nos Estados Unidos. Comparando os Estados Unidos com a Europa, verificou-se que cinco países europeus com uma população total de cento e sessenta e quatro milhões usaram menos de vinte e três mil quilogramas de ópio por ano. Os Estados Unidos, por outro lado, com uma população de noventa milhões, importavam cento e oitenta e um mil quilogramas por ano. Entre 1870 e 1909, a população dos Estados Unidos cresceu cento e trinta e três por cento, mas o consumo de ópio no mesmo período cresceu trezentos e cinquenta e um por cento. Um senador observou em seu registro: 'houve neste país um tráfico quase vergonhoso dessas drogas. Criaram-se classes criminosas e o uso de drogas, com o acompanhamento da degradação moral e econômica, é muito comum entre as classes mais altas da sociedade'. O objetivo básico do relatório foi sugerir que a regulamentação do imposto federal fosse repetida nos vários Estados da federação, bem como a redução do tráfico do ópio com propósitos não medicinais. O debate da comissão foi ainda mais instrutivo. Pode ser encontrado das páginas 2191 até 2211 do Volume 50, número 3 do Congressional Record de 1913. Afinal, tratava-se de uma norma sobre impostos, e alguém perguntou se a lei visava aumentar a receita. Harrison respondeu: 'o objetivo deste projeto de lei dificilmente pode ser considerado como um instrumento para aumentar a receita, porque proíbe a importação de algo que, até antão, já auferimos a receita'. Relatou-se que, nos cinquenta anos anteriores, os Estados Unidos coletaram US $27 milhões em taxas de importação sobre o ópio. Mais tarde, ele acrescentou: 'nós não estamos apenas tentando recolher receitas, mas também regular o comércio'. O Representante Thomas Sisson observou: 'a finalidade deste projeto de lei — e estamos todos em sintonia com ele — é para evitar o uso do ópio nos Estados Unidos, considerando, como este o é, destrutivo da felicidade e vida humana'" (ROWE, Thomas C. Op. cit., p. 381. Traduzido do inglês para o português).
O Harrison Narcotics Tax Act teve nascedouro na base moral e puritana da sociedade norte-americana, configurando o marco inicial do reconhecimento ao Estado para controlar, através da articulação entre Medicina, Direito e Tesouro Nacional, as práticas relacionadas ao uso do “ópio, as folhas de coca, seus sais, derivados ou preparados”231.
Pouco tempo depois, a Décima-oitava Emenda à Constituição dos Estados Unidos da América estabeleceu a proibição de bebidas alcoólicas naquele país, declarando ilegais sua produção, transporte e venda232. Rejeitada apenas pelos Estados de Connecticut e Rhode Island, foi ratificada pelos demais Estados Federados em 16 de janeiro de 1919, entrando em vigor em 17 de janeiro de 1920.
Seu texto original, contendo três seções, foi promulgado com a seguinte redação:
AMENDMENT XVIII
Section 1. After one year from the ratification of this article the manufacture, sale, or transportation of intoxicating liquors within, the importation thereof into, or the exportation thereof from the United States and all territory subject to the jurisdiction thereof for beverage purposes is hereby prohibited. Section 2. The Congress and the several States shall have concurrent power to enforce this article by appropriate legislation.
Section 3. This article shall be inoperative unless it shall have been ratified as an amendment to the Constitution by the legislatures of the several States, as provided in the Constitution, within seven years from the date of the submission hereof to the States by the Congress.233
Na sequência, em 1920, os Estados Unidos da América aprovaram a National
Prohibition Act, também conhecida por Volstead Act, que além de proibir, passou a punir, a
venda, fabricação e transporte de bebidas alcoólicas em todo o território americano234.
Inaugurava-se, assim, o período da "Grande Proibição", modelo que, na crença dos seus partidários, suprimiria o vício e restituiria a dignidade e a retidão moral aos cidadãos
231
LIMA, Rita de Cássia Cavalcante. Op. cit.,. p. 181.
232
O texto da Décima-oitava Emenda foi apreciado pelo Senado americano em 1o de Agosto de 1917, por 65 (sessenta e cinco) votos a favor e 20 (vinte) contrários. A Câmara dos Deputados aprovou o texto em 17 de dezembro de 1917, com 282 (duzentos e oitenta e dois) votos a favor e 128 (cento e vinte e oito) contra.
233
"Décima-oitava emenda. Seção 1- Um ano depois da ratificação deste artigo será proibida a manufatura, venda ou transporte de bebidas alcoólicas, assim como a sua importação ou exportação, nos Estados Unidos e em todos os territórios sujeitos a sua jurisdição.
Seção 2 - O Congresso e os diversos Estados terão competência para fixar as leis que garantam o cumprimento deste artigo.
Seção 3 - Este artigo não vigorará enquanto não for ratificado, como emenda à Constituição, pelas legislaturas dos diversos Estados, de acordo com as disposições da Constituição, dentro de sete anos a contar da data em que o Congresso o submeter aos Estados" (ESTADOS UNIDOS DA AMÉRICA. The United States Constitution. Amendment XVIII. Traduzido do inglês para o português).
234
norte-americanos. Referida lei representava, além da vitória dos segmentos sociais puritanos, a consagração do terapeutismo, promovido pelo Estado, com o controle e a ingerência sobre o comportamento individual e coletivo. Como decorrência direta do que se convencionou chamar de "lei seca", surgiu oficialmente o crime organizado nos Estados Unidos da América. O arcabouço legal que estaria abrigando a nação contra os males do vício, fomentava também o livre desenvolvimento de atividades criminosas. A ilegalidade tornou possível o fortalecimento e a prosperidade das máfias americanas235 .
Até mesmo Albert Einstein, que viveu nesse contexto histórico de proscrição, no ano em que foi agraciado com o Prêmio Nobel de Física (1921), se posicionou de forma incisiva acerca dos perigos decorrentes de uma lei rígida, cujo cumprimento não pode ser imposto, e da qual, por isso mesmo, resulta no crescimento da criminalidade. Segundo o físico, a credibilidade do governo foi consideravelmente abalada pela Décima-oitava Emenda à Constituição dos Estados Unidos da América e a National Prohibition Act.
The prestige of government has undoubtedly been lowered considerably by the Prohibition law. For nothing is more destructive of respect for the government and the law of the land than passing laws which cannot be enforced. It is an open secret that the dangerous increase of crime in this country is closely connected with this.236237
Após treze anos de vigência, a proscrição, quanto às bebidas alcoólicas, foi revogada em 5 de dezembro de 1933, com a entrada em vigor da Vigésima-primeira Emenda à Constituição dos Estados Unidos da América, cujo texto original prescreve:
AMENDMENT XXI
Section 1. The eighteenth article of amendment to the Constitution of the United States is hereby repealed.
Section 2. The transportation or importation into any State, Territory, or possession of the United States for delivery or use therein of intoxicating liquors, in violation of the laws thereof, is hereby prohibited.
235
RODRIGUES, Thiago. Op. cit., p. 53.
236
"O prestígio do governo, sem dúvida, foi consideravelmente abalado em razão da Prohibition law. Nada é mais destrutivo ao respeito do governo e da lei da terra do que a aprovação de leis que não podem ser impostas. Isto um tipo de segredo revelado, que o perigoso aumento da criminalidade neste país está intimamente ligado a esse fato" (EINSTEIN, Albert. My First Impression of the U.S.A., U.S.A., 1921. Traduzido do inglês para o português).
237
O pensamento de Albert Einstein não difere daquele esposado por Beccaria, segundo o qual "vereis crescerem os abusos à medida que os impérios aumentam. Ora, como o espírito nacional se enfraquece na mesma proporção, o pendor para o crime crescerá em razão da vantagem que cada um descobre no abuso mesmo; e a necessidade de agravar as penas seguirá necessariamente igual progressão" (BECCARIA, Cesare Bonesana. Op. cit., p. 675).
Section 3. This article shall be inoperative unless it shall have been ratified as an amendment to the Constitution by conventions in the several States, as provided in the Constitution, within seven years from the date of the submission hereof to the States by the Congress.238
Já na década de 1930, a política externa norte-americana para o controle das drogas experimentou uma composição aparentemente contraditória e irônica. Enquanto no plano interno, os Estados Unidos da América reconheciam a falência do modelo proibicionista para a produção e consumo de bebidas alcoólicas (apenas para esse tipo de substância), no âmbito das relações internacionais, recrudesceu o combate às drogas com origem em países de economia periférica ou de alguma forma vinculadas à industrialização nos Estados europeus, com os quais desenvolviam forte disputa comercial.
As iniciativas transnacionais de controle de determinadas substâncias repetem a nova divisão internacional do poder, que se fortalecia com a consolidação da liderança mundial pelos Estados Unidos da América, de forma particular, anunciado as bases dessa divisão no âmbito das mercadorias estupefacientes: as consideradas legais, inerentes à cultura dos países hegemônicos (álcool, tabaco, por exemplo), e as ilícitas, com origem nas tradições de Estados menos influentes no campo das relações internacionais239.
Nesse contexto histórico, em 1935, o presidente Franklin D. Roosevelt , apoiou publicamente a adoção, pelos demais entes da federação, da Uniform State Narcotic Drug Act, sancionada um ano antes, cujo objetivo consistia em uniformizar, no âmbito interno, a proscrição das drogas, consideradas estupefacientes240 (justamente aquelas não vinculadas à cultura norte-americana), em todos os Estados americanos. O argumento moral dava tônica ao discurso.
Paralelamente à crescente proibição doméstica, os Estados Unidos da América, que desde o início do século XX desempenham papel central nos acordos e organizações internacionais que tratam da questão das drogas e do narcotráfico241, avançavam na proscrição internacional.
238
"Vigésima-primeira emenda. Seção 1 - Fica revogada a Décima-oitava emenda à Constituição dos Estados Unidos.
Seção 2 - Fica proibido o transporte ou importação por qualquer Estado, Território ou possessão dos Estados Unidos de bebidas alcoólicas, para entrega ou uso contrário à lei.
Seção 3 - Este artigo não entrará em vigor se não for ratificado, como emenda à Constituição, pela convenção nos diversos Estados, conforme estipula a Constituição, dentro de sete anos a contar da data em que o Congresso o submeter aos Estados" (ESTADOS UNIDOS DA AMÉRICA. The United States Constitution. Amendment XXI. Traduzido do inglês para o português).
239
LIMA, Rita de Cássia Cavalcante. Op. cit., p. 186 e 187.
240
ESTADOS UNIDOS DA AMÉRICA. Uniform State Narcotic Drug Act of 1934.
241
Assim, confirmando seu protagonismo e liderança no combate às substâncias entorpecentes, conseguem impor sua ideologia na Conferência de Genebra de 1931, conseguindo dos Estados participantes (com exceção de alguns poucos países europeus) o compromisso de tomarem as providências contra a disseminação do vício, no âmbito interno de cada um deles.
Em 1937, a Marihuana Tax Act foi aprovada. Referida lei não criminalizava a posse ou a comercialização da maconha, mas tornava o negócio ilegal e muito menos atraente em razão das taxas e multas que incidiam sobre a atividade242.
Alguns autores defendem que o objetivo da lei era destruir a indústria do cânhamo243, para proteger o negócio da celulose244 e da fibras sintéticas245246. É que a fibra da maconha representa um excelente insumo para produção de papel247 e tecidos. E, com a introdução de novas técnicas de extração, havia se tornado uma alternativa viável e mais barata que a produção a partir da celulose248.
Nos Estados Unidos da América da década de 1930, a maconha era associada a certos grupos étnicos, principalmente em relação aos trabalhadores mexicanos. Na mesma época, ainda sob a sombra da Grande Depressão, os cidadãos norte-americanos residentes no Estados do Sul, pressionavam os congressistas a resolver o problema da imigração mexicana - viam
242
ESTADOS UNIDOS DA AMÉRICA. Marihuana Tax Act of 1937.
243
FRENCH, Laurence; MANZANÁREZ, Magdaleno. NAFTA and neocolonialism: comparative criminal,
human and social justice. Lanham: University Press of America, 2004. p. 129. 244
Thomas C. Rowe afirma que a história da Marihuana Tax Act se confunde com a história de três personalidades que, por questões pessoais, foram determinantes na proscrição da maconha: "pelo menos em certa medida, a história desta legislação é também a história de personalidades. Três pessoas, em particular, tinham grande influência sobre o desenvolvimento das políticas de drogas: Hamilton Wright, William Randolph