A análise institucional discursiva do sistema de comissões se ocupa, neste primeiro momento, das regras que objetivam estruturar o discurso político. No próximo
capítulo são analisados o discurso político e as ideias dos senadores da CRE acerca destas regras, assim como a sua observância. O principal documento que desenha e regula as comissões permanentes do Senado é o Regimento Interno do Senado Federal. O artigo 90 apresenta um longo rol de atribuições, onde se destacam as funções institucionais discursivas das comissões: discutir e votar projeto de lei; realizar audiências públicas com entidades da sociedade civil; convocar Ministros de Estado ou quaisquer titulares de órgãos diretamente subordinados à Presidência da República para prestarem informações; receber petições, reclamações, representações ou queixas de qualquer pessoa; solicitar depoimento de qualquer autoridade ou cidadão; apreciar programas de obras, planos nacionais, regionais e setoriais de desenvolvimento e sobre eles emitir parecer; acompanhar, fiscalizar e controlar as políticas governamentais pertinentes às áreas de sua competência; estudar qualquer assunto compreendido nas atribuições do Senado, propondo as medidas legislativas cabíveis, e opinar sobre o mérito das proposições submetidas ao seu exame (artigo 90; I, II, III, IV, V, VI, XI e XII, RISF). São atribuições que se desenvolvem por meio da palavra, com o objetivo de se gerar uma ação política. Entre suas funções discursivas, está também o de deliberar terminativamente sobre um projeto de legislação (artigo 91 do RISF)27; porém, este recurso foi raramente utilizado pela CRE e em nenhum caso para tratado
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Art. 91. Às comissões, no âmbito de suas atribuições, cabe, dispensada a competência do Plenário, nos termos do art. 58, § 2º, I, da Constituição, discutir e votar:
I – projetos de lei ordinária de autoria de Senador, ressalvado projeto de código;
II – projetos de resolução que versem sobre a suspensão da execução, no todo ou em parte, de lei declarada inconstitucional por decisão definitiva do Supremo Tribunal Federal (Const., art. 52, X).
§ 1o O Presidente do Senado, ouvidas as lideranças, poderá conferir às comissões competência para apreciar, terminativamente, as seguintes matérias:
I – tratados ou acordos internacionais (Const., art. 49, I);
II – autorização para a exploração e o aproveitamento de recursos hídricos e a pesquisa e lavra de riquezas minerais em terras indígenas (Const., art. 49, XVI);
III – alienação ou concessão de terras públicas com área superior a dois mil e quinhentos hectares (Const., art. 49, XVII);
IV – projetos de lei da Câmara de iniciativa parlamentar que tiverem sido aprovados, em decisão terminativa, por comissão daquela Casa;
V – indicações e proposições diversas, exceto:
a) projeto de resolução que altere o Regimento Interno;
b) projetos de resolução a que se referem os arts. 52, V a IX, e 155, §§ 1o , IV, e 2o , IV e V, da Constituição;
c) proposta de emenda à Constituição.
§ 2o Encerrada a apreciação terminativa a que se refere este artigo, a decisão da comissão será comunicada ao Presidente do Senado Federal para ciência do Plenário e publicação no Diário do Senado Federal.
§ 3o No prazo de cinco dias úteis, contado a partir da publicação da comunicação referida no § 2o no avulso da Ordem do Dia da sessão seguinte, poderá ser interposto recurso para apreciação da matéria pelo Plenário do Senado. § 4o O recurso, assinado por um décimo dos membros do Senado, será dirigido ao Presidente da Casa.
§ 5o Esgotado o prazo previsto no § 3o, sem interposição de recurso, o projeto será, conforme o caso, encaminhado à
internacional28. Como se trata de uma delegação do Plenário da Casa, o poder de deliberação e votação de projetos de leis terminativamente pode ser avocado por um décimo de todos os senadores, desde que o processo terminativo esteja concluído na comissão.
Também quanto ao uso da palavra, serão aplicadas, no que couber, as regras estipuladas pelo Regimento Interno ao Plenário do Senado, como por exemplo os apartes, o tempo, as questões de ordem, a contradição, a réplica, a tréplica, direito de fala dos líderes, dos relatores, dos propositores do projeto, interrupções do Presidente da mesa por questões de ordem e para comunicação de pedido de urgência ou comunicação inadiável etc., não sendo lícito a um senador usar o tempo destinado a outro ou a tratar de assuntos estranhos àqueles em que se baseia a concessão da palavra.
O fluxo de ideias é livre de amarras, o que é vital para um processo deliberativo democrático. Contudo, há limitações temáticas, temporais e processuais. Uma comissão não pode tratar de um tema que lhe seja estranho ou de competência de uma outra comissão, a não ser que a temática lhe seja conexa, como por exemplo matérias de lei de comércio exterior que tratem também de “políticas de crédito, câmbio, seguro e transferência de valores, comércio exterior e interestadual” (art. 99, III do RISF), de atribuição da Comissão de Assuntos Econômicos. O tempo regimental que um projeto de legislação deve tramitar em uma comissão é de 15 dias (exceto a Comissão de Constituição e Justiça, cujo prazo é de 20 dias), prorrogáveis por igual período. Metade deste prazo é concedido ao relator da comissão designado. Nos casos em que o prazo total mais prorrogação é vencido sem apresentação de parecer, este pode ser dispensado, a pedido de qualquer senador, por deliberação do Plenário. Da mesma forma, o Presidente da comissão pode incluir na pauta de votação da comissão, por iniciativa própria e comunicando ao relator, projeto sem parecer. Em seu trânsito pela comissão, o projeto pode receber emendas de senadores de fora da comissão nos casos de tramitação terminativa (art. 91 do RISF) e nos projetos de código de leis ou de iniciativa do Presidente da República que estejam em pedido de urgência. As emendas da comissão são aquelas apresentadas pelos seus membros, por ela adotadas. Este poder de emenda da comissão, apesar das exceções, dá-lhe certa exclusividade durante o trâmite do
28 Entre 1989 e 2000, pesquisa realizada por Paulo Magalhães Araújo (2008) conclui que 30% dos
projetos de legislação votados no Senado se deram em caráter terminativo nas comissões. Essa porcentagem não se verificou na CRE.
projeto de legislação em seu interior, o que vem a aumentar o seu poder discursivo sobre este assunto, permitindo isolá-la – metodológica, mas nunca absolutamente – do Plenário, em uma perspectiva discursiva.
As reuniões das comissões são geralmente públicas, salvo quando se exige reunião secreta para a arguição de chefes de legação em caráter permanente, declaração de guerra, celebração de paz, recebimento de documento ou comunicação secreta, ou quando a comissão decidir pela transformação da reunião pública em secreta (artigos 110, 114 e 116 do RISF)29. Na comissão, em sessão secreta, são admitidos apenas senadores e as pessoas a serem ouvidas sobre a matéria em debate. Será secretário da reunião um membro da comissão, dispensando-se os funcionários do Senado, como por exemplo, taquígrafos, assessores e secretários. Uma ata especial constará o apenas o resultado da votação, sem o registro da arguição secreta. Lacrada em envelope, será a ata encaminhada diretamente ao Arquivo do Senado Federal. O parecer e a decisão da comissão será declarada no Plenário da Casa para uma final votação em maioria relativa (a maioria dos membros do Senado presentes, por maioria dos votos).
Vimos nesta seção que as comissões são instituições políticas discursivas, por configurarem um espaço de discussão prévio à execução de uma ação política. O debate, dentro de cada área temática, é livre e não é uma opção. É uma obrigação regimental dos senadores participarem discursivamente de seus trabalhos, como deve
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Art. 110. As reuniões serão públicas, salvo os casos expressos neste Regimento ou quando o deliberar a comissão. Art. 114. Quanto aos documentos de natureza sigilosa, observar-se-ão, no trabalho das comissões, as seguintes normas:
I – não será lícito transcrevê-lo, no todo ou em parte, nos pareceres e expediente de curso ostensivo; II – se houver sido encaminhado ao Senado em virtude de requerimento formulado perante a comissão, o seu Presidente dele dará conhecimento ao requerente, em particular;
III – se a matéria interessar à comissão, ser-lhe-á dada a conhecer em reunião secreta;
IV – se destinado a instruir o estudo de matéria em curso no Senado, será encerrado em sobrecarta, rubricada pelo Presidente da comissão, que acompanhará o processo em toda a sua tramitação;
V – quando o parecer contiver matéria de natureza sigilosa, será objeto das cautelas descritas no inciso IV.
Parágrafo único. A inobservância do caráter secreto, confidencial ou reservado, de documentos de interesse de
qualquer comissão sujeitará o infrator à pena de responsabilidade, apurada na forma da lei. Art. 116. Serão secretas as reuniões para deliberar sobre:
I – declaração de guerra ou celebração de paz (Const., art. 49, II);
II – trânsito ou permanência temporária de forças estrangeiras no território nacional (Const., art. 49, II); III – escolha de chefe de missão diplomática de caráter permanente (Const., art. 52, IV);
§ 1o Nas reuniões secretas, quando houver parecer a proferir, lido o relatório, que não será conclusivo, a comissão deliberará em escrutínio secreto, completando-se o parecer com o resultado da votação, não sendo consignadas restrições, declarações de voto ou votos em separado.
§ 2o Nas reuniões secretas, servirá como secretário um dos membros da comissão, designado pelo Presidente. § 3o A ata deverá ser aprovada ao fim da reunião, assinada por todos os membros presentes, encerrada em sobrecarta lacrada, datada e rubricada pelo Presidente e pelo Secretário e recolhida ao Arquivo do Senado.
ocorrer em qualquer casa parlamentar. As reuniões públicas dão às sessões das comissões amplas publicidade e repercussão de suas discussões e decisões, seja em matérias mais conflituosas, seja em decisões terminativas. Analisado o sistema de comissões sob uma ótica discursiva, cabe agora situarmos nesse sistema a Comissão de Relações Exteriores do Senado, a qual é o objeto central desta pesquisa.