No caso da política externa, não é possível a alteração das relações exteriores por meio de um projeto de legislação de iniciativa do Legislativo que obrigue o Ministério das Relações Exteriores a mudar o curso de algumas relações internacionais. Contudo, em teoria, pode ser apresentado um projeto de lei doméstico que possa deliberadamente dificultá-las, ainda que seja algo muitíssimo raro na prática. Quando trata-se de lei doméstica, da qual o Legislativo tenha competência para propô-la quando deseje, esse é um meio direto de participação discursiva. Entretanto, a sua influência discursiva é média devido à sua excepcionalidade e os argumentos contraditórios que tolhem sua viabilidade.
Apesar da faculdade que o Parlamento tem de aprovar legislação interna que suprima, na prática, os compromissos internacionais, ela deve ser explorada de forma secundária e cautelosa, pois pode resultar em sanções por descumprimento de normas internacionais (MILNER, 1992). Portanto, trata-se de um poder latente em mãos dos parlamentares cujo exercício é evitado, pois pode colocar o governo em uma situação de debilidade nas relações exteriores, ficando sujeito às sanções jurídicas e políticas das outras nações e de cortes internacionais, como a Corte Internacional de Justiça, ensejando na prática de um ilícito de direito internacional público contra a outra parte por descumprimento de tratado internacional. Esta é uma das razões pela qual não se verificou nenhuma proposta de lei que altere estes acordos.
Apesar de suas limitações práticas, uma vez vencidas as barreiras institucionais e conceituais, e posta em prática uma deliberação dessa natureza, o discurso político pode resultar em uma lei ordinária que pode deixar um ato internacional ineficaz , o que o classificaria inconclusamente como de influência alta. Mas, este alto nível de influência discursiva é mitigado pela baixa possibilidade do uso deste meio indireto de participação legislativa, sendo classificada como de influência média.
Não existe uma doutrina consolidada e majoritária no Direito Internacional Público que estabeleça a primazia dos tratados internacionais ao direito interno aos países. No sistema internacional não há hierarquia entre as nações, sendo seu sistema
político doméstico soberano em relação uns aos outros. Cada país possui a soberania de determinar qual a relação jurídica que deve existir entre esses dois sistemas de direito, que, apesar de se comunicarem, não se confundem. Para o sistema jurídico brasileiro, não existe uma prevalência dos tratados sobre o direito doméstico: está estabelecido pela jurisprudência10 e pela tradição institucional que existe uma paridade entre o tratado ratificado e a lei ordinária infraconstitucional. Desta forma, o tratado está sujeito ao controle de constitucionalidade pelo poder judiciário, da mesma forma que uma lei federal (art. 102, III, a, CF/88).
Existem, porém, limitações constitucionais à faculdade do poder legislativo para a propositura de projetos de lei em determinadas matérias. Os parlamentares podem propor legislação que não conflitem com as matérias reservadas pela Constituição Federal como sendo de iniciativa exclusiva, em especial para o Presidente da República (artigo 61, §1º), quanto aos cargos da Administração Pública, matéria tributária e orçamentária. Essa reserva constitucional faz-se sentir no campo do comércio exterior, pois o impacto dos tributos e tarifas é vital para as transações comerciais com países estrangeiros. Assim, não pode o Congresso Nacional propor uma lei que modifique um tratado sobre matéria tributária. Há também outro fator que pesa grandemente sobre a capacidade dos parlamentares de atuarem em matéria tributária de comércio exterior. Uma lei ordinária está impedida de revogar ou modificar tratado internacional sobre matéria tributária, por força do artigo 98 do Código Tributário Nacional, que dispõe que os tratados “revogam ou modificam a legislação tributária interna e serão observados pela que lhes sobrevenha”.
Outra limitação constitucional à modificação ou revogação de um tratado internacional por meio de uma nova lei ordinária diz respeito ao disposto no artigo 5°, §§2ºe 3º11, em relação aos direitos e garantias estabelecidos por tratados internacionais adotados em nível constitucional. Esses direitos e garantias não são taxativos, podendo ser acrescidos por aqueles provenientes de tratados e convenções internacionais, quando
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O Supremo Tribunal Federal tratou desta questão em dois julgados: a Ação Direta de inconstitucionalidade (ADIN) 1.480 e a Carta Rogatória (CR) 8.279. Em ambos, após ratificados e publicados, os tratados internacionais têm o status de lei ordinária.
11§2º Os direitos e garantias expressos nesta Constituição não excluem outros decorrentes do regime e dos
princípios por ela adotados, ou dos tratados internacionais em que a República Federativa do Brasil seja parte.
§3º Os tratados e convenções internacionais sobre direitos humanos que forem aprovados, em cada Casa do Congresso Nacional, em dois turnos, por três quintos dos votos dos respectivos membros, serão equivalentes às emendas constitucionais. (Artigo 61 da CF).
aprovados em ambas as casas legislativas federais, em dois turnos, por 3/5 dos parlamentares de cada casa, tem força de emenda à Constituição. O processo legislativo de tratados internacionais de direitos humanos e garantias fundamentais, quando feito da mesma forma que da aprovação de uma proposta de emenda à Constituição (PEC), não podem mais ser removidas pelo legislador, tornando-se uma cláusula pétrea, ou seja, indisponível para posterior remoção. O artigo 60, §4º, IV12, estatui que não será discutida a proposta de emenda tendente a abolir os direitos e garantias fundamentais, ficando então os direitos humanos, quando constitucionalizados, indisponíveis até mesmo para o debate parlamentar caso se intente retirá-los da Constituição.
Com exceção das matérias legislativas sobre as quais o Congresso Nacional não pode legislar por sua própria iniciativa ou devido a vedações constitucionais, qualquer matéria ou assunto é campo passível de deliberação e legislação por parte do Parlamento. Entretanto, existem também limitações de natureza prática que tornam difíceis, senão impossíveis, a livre atuação dos parlamentares em dispositivos tais como os tratados internacionais. Em todo caso, o Presidente da República tem a prerrogativa do veto se a lei ordinária não julgá-la inconveniente aos interesses nacionais. Há, ademais, uma assimetria de informações entre os Poderes Legislativo e Executivo quanto às relações internacionais do Brasil devido à distribuição das competências entre eles efetivada pela Constituição Federal de 1988, a qual dá ao Poder Executivo, de forma quase exclusiva, o protagonismo na cena internacional.