NORSOK: A Remedy for the High Costs on the Continental Shelf During the 1990s 15

O ser humano possui o desejo de compreender, explicar, julgar e alterar o real. Uma natural curiosidade que o direciona a julgamentos de valor, em avaliações informais cotidianas ou avaliações formais científicas (Barreira, 2000).

A avaliação formal é um processo sistemático de análise do objeto avaliado, que permite compreender, de forma contextualizada, todas as suas dimensões e implicações, com objetivo de estimular o seu aperfeiçoamento (Belloni et al., 2003). Inserida nessa categoria, a “pesquisa de avaliação” trata-se de uma pesquisa social, aplicada, sistemática, planejada e dirigida que deve analisar as reformas sociais e as inovações introduzidas pelo Governo, na educação, no sistema judiciário, na indústria e, em especial, na assistência à saúde (Cozby, 2003). Objetiva identificar os fatores que favorecem ou impedem o desenvolvimento da ação, a fim de atingir seu duplo objetivo: potencializar o conhecimento sobre as ações desenvolvidas e subsidiar a tomada de decisão, oferecendo, de modo explícito, elementos de intervenção para o aperfeiçoamento da política pública ou para a sua total revisão ou substituição (Belloni et al., 2003; Silva & Formigli, 1994; Tanaka & Melo, 2000; Tripodi, Fellin & Epstein, 1975).

Ferramenta fundamental de feedback, relevante não apenas para seus formuladores, mas para todos os setores sociais envolvidos - beneficiários, implementadores e formuladores (Belloni et al., 2003; Hartz, 1997; Tanaka & Melo, 2000). Sabe-se, pois, que, no acelerado ritmo de globalização e inovação, onde os gestores governam pouco e, às vezes, nem governam, as decisões e a política saem do controle da população e, às vezes, até mesmo de seu conhecimento (Nogueira, 1999). Nesse contexto, cresce a necessidade de se dar importância aos debates nas questões implicadas na gestão social, apreendida por meio de diferentes ângulos de análise (Degenszajn, 2006). Além disso, à medida que as

exigências das experiências anteriores crescem, a avaliação de políticas e ações governamentais assume grande relevância para as funções de planejamento e gestão. Grupos de pesquisadores, concorrentes políticos, economistas e mídia exigem, cada vez mais, prestação de contas, não apenas financeiras, mas também dos resultados de suas ações. A população, cada vez mais autoconsciente de sua posição de pagante de taxas e impostos e de “sujeitos de direitos”, reclama, no cotidiano de funcionamento, a resolutividade das ações governamentais, o que exige uma avaliação contínua da eficácia, eficiência e efetividade das políticas públicas (Albuquerque & Melo, 2010).

Por esse motivo, as pesquisas de avaliação não podem perder o foco nas questões sociais das quais elas surgem, pois, pelo menos no Brasil, os programas e ações do Governo surgem das exigências evocadas das necessidades dos grupos sociais menos favorecidos (Cano, 2004; Dallari, 1987; Degenszajn, 2006). Assim, a ênfase na compreensão contextualizada de todas as dimensões e implicações da política, com vistas ao seu aperfeiçoamento, busca, necessariamente, a articulação de uma proposta técnico- política com a prática daqueles que estão executando e usufruindo das ações de saúde, envolvendo todos os sujeitos (internos e externos) significativos ao objeto avaliado (Belloni et al., 2003; Feliciano, 2005; Hartz, 1997; Tanaka & Melo, 2000). Prega-se, portanto, que a avaliação é uma etapa contínua obrigatória de uma política (Belloni et al., 2003; Gomes & Hartz, 2001; Rico, 2006).

Albuquerque (2002) explica, todavia, que a percepção dos brasileiros sobre os programas públicos é de serviços destinados para os pobres, que não exige qualidade, diferindo da percepção das pessoas nos países desenvolvidos, em que as instituições públicas cuidam do bem-estar social para usufruto de toda a sociedade. No SUS, essa segregação é ainda mais visível: sendo os serviços da Atenção Básica utilizados mais pela

população das classes econômicas mais baixas e a Atenção Secundária e Terciária, onde muitas vezes são oferecidos serviços de alta tecnologia ou de referência nacional, a exemplo dos serviços de tratamento para pacientes com AIDS, os serviços são mais utilizados pelas classes mais altas (Melo, 2007). Consequentemente, ainda não existe uma cultura arraigada de avaliação sobre gastos públicos, especialmente de programas sociais, por isso a avaliação não tem sido feita com frequência ou de forma correta, sendo vista com desconfiança pelos governantes (Bostein, 2002; Lobo, 2001), o que contribui para que as ações governamentais continuem a ter comportamento setorial e fragmentado, gerando a dispersão de esforços e recursos (Figueiredo, 2003).

A maioria das pesquisas de avaliação é feita sob a perspectiva de sociólogos e economistas, com poucas participações de outros profissionais (Lobo, 2001), embora seja importante a participação pesquisadores capacitados de diversas áreas, para a maximização da eficácia dos programas e para a obtenção da eficiência na utilização dos recursos (Cohen & Franco, 1998). Dentre eles, destacam-se os psicólogos que, embora ainda não sejam representativos na literatura de avaliação de programas, seriam indicados para tal tarefa, pois são conhecedores de conteúdos sobre relações intergrupais, crenças coletivas, atitudes, comportamentos individuais e grupais e construção de instrumentos de avaliação de comportamento (Albuquerque, 1999; Alchieri & Cruz, 2003).

Para que a pesquisa de avaliação se fortaleça, faz-se necessária a produção de trabalhos válidos, com resultados efetivos. Uma decisão importante, portanto, refere-se às escolhas metodológicas, em especial do instrumento que será utilizado (Frekete, 2000; Furtado, 2001; Gomes & Hartz, 2001; Tanaka & Melo, 2000). Ferramentas que na maioria das vezes são importadas de outros países com maior desenvolvimento desta área, e que

devem ser reinterpretadas, embora se deva priorizar a construção de instrumentos próprios, adequados ao contexto cultural em que vivem os participantes da pesquisa (Novaes, 2000).

A tarefa da pesquisa de avaliação, tão necessária quanto complexa, envolve, portanto, um investimento cuidadoso e consistente de critérios para a utilização de instrumentos coerentes com o objeto de avaliação, para que haja uma compreensão de forma contextualizada, que busca proporcionar uma visão global do objeto e não apenas uma visão diagnóstica, ou uma mera comparação entre metas e resultados. Destaca-se que, além da inserção contextualizada, a avaliação deve também contemplar todos os aspectos sociais e políticos envolvidos na formulação e implementação de uma política, tendo como finalidade, não apenas melhorar o conhecimento ou as informações sobre as ações desenvolvidas, mas principalmente subsidiar a tomada de decisão (Barreira, 2000; Melo, 2007; Neves, 2008). Apoia-se, portanto, em um conjunto de decisões metodológicas tomadas pelo avaliador, no início e ao longo do seu trabalho, as chamadas estratégias de avaliação, que definirão os objetivos, a natureza e o tipo de avaliação (Barreira, 2001).

As principais categorias a serem definidas na estratégia de avaliação são: 1) o recorte programático do objeto a ser avaliado, em que, neste primeiro momento, o avaliador decide se seu objeto de investigação será uma política, estratégia, programa ou projeto; 2) o objetivo da avaliação, que pode ser científico (busca produzir novos conhecimentos), político (identifica dimensões estratégicas para ação política), ou operativo (busca conhecer para intervir na própria política); 3) a natureza temporal da pesquisa, que pode ser ex ante (precede o início do programa) ou ex post (de processo ou de resultado); 4) a natureza do avaliador (externa, interna, mista, ou participativa); 5) a metodologia predominante (quantitativa ou qualitativa, situacional ou experimental/quasi-experimental); 6) o tipo de

juízo formulado (comprovação/negação de hipóteses, ou as recomendações ou normas) (Barreira, 2001; Belloni et al., 2003; Cano, 2004; Cohen & Franco, 1998; Rico, 2006).

Com base nessa sequência de categorias, definiu-se mais detalhadamente a estratégia da presente pesquisa de avaliação. No recorte programático contempla-se, como já citado, a avaliação de uma estratégia: a Estratégia Saúde da Família (ESF). Debruça-se sobre um duplo objetivo, científico e operativo: buscar aprimorar a bibliografia sobre a temática, e gerar aplicabilidade social nos seus resultados, através do fornecimento de feedback aos seus gestores. Faz-se uso de uma pesquisa do tipo ex post, de processo, pois a ESF é uma estratégia já ativada e em curso, pois, diferentemente dos programas, não possui data para ser concluída. Não se trata, portanto, de um balanço final, e sim de uma avaliação periódica, que pretende realizar adequações ou correções, e busca afetar as decisões cotidianas, operativas. Uma pesquisa de avaliação externa, desenvolvida sob a coordenação de instituição acadêmica, que utiliza uma metodologia qualitativa e quantitativa, e que busca confirmar ou refutar as hipóteses testadas, além de gerar recomendações.

Pesquisas de avaliação que, apesar de necessárias em todas as suas etapas e importante a todos os seus envolvidos, tem sido desenvolvidas apenas em suas etapas finais dos resultados (Belloni et al., 2003). Observa-se na literatura, Capítulo 1, o predomínio de estudos analisando a ESF/PSF sob a perspectiva dos usuários, sendo escassas as pesquisas com os profissionais e gestores (Albuquerque et al., 2011; Melo et al., 2012b).

Todavia, as políticas de saúde têm vida. Nascem, crescem, transformam-se, reformam-se. Também têm carne e osso, ou melhor, corpo e alma. São decididas, elaboradas e gerenciadas por pessoas (gestores), são implementadas por pessoas (profissionais) e são dirigidas às pessoas (usuários). Pessoas que a fazem segundo seus valores e seus interesses (Barreira, 2000). Por esse motivo, a realidade operacional de seus

serviços distancia-se de suas formulações originais (Barreira, 2001; Melo, 2007). Fato que ocorre principalmente nas estratégias que, diferentemente dos programas, têm a consciência de incertezas, e necessita de adaptações e ajustes ao longo de seu percurso (Carvalho, 2009). Torna-se importante, portanto, confrontar avaliações sob a perspectiva de seus diferentes atores envolvidos, cercando-a por todas as dimensões e comparando as informações. Sob essa perspectiva, a presente pesquisa realizou uma avaliação completa da ESF. Abordou-se os seus gestores, que são os sujeitos que possuem o contato direto com os formuladores da estratégia, e são os que conhecem seus entraves burocráticos, antes mesmo de chegarem às USFs. Buscou-se conhecer sob a ótica de seus profissionais, que são seus implementadores, tornando-se, assim, fonte preciosa de informação, pois, além de conhecerem a realidade do cotidiano do programa, são sujeitos que também possuem o poder de modificá-lo, uma vez que este é operacionalizado por suas mãos. Questionou-se os seus usuários, que são as pessoas que estão no fim da esteira do processo de produção e sabem se, na hora da necessidade, os serviços funcionam, de forma eficaz e com qualidade. Fontes preciosas de informação, pois são sujeitos que estão envolvidos diretamente com a ESF e que possuem crenças adquiridas pelas suas experiências.