No campo da assistência social, as práticas que conformam a “cultura do atraso” são diversificadas e nem sempre facilmente identificadas; sobretudo porque uma das suas características é o caráter privado, doméstico e não publicizado. Mesmo assim, a trajetória da assistência, segundo o que é possível identificar na literatura em torno desta política social, apresenta pelo menos quatro caminhos pelos quais estas práticas se realizam: o clientelismo, o primeiro- damismo, a filantropia e o seu caráter de ajuda e caridade, benemerência. Estas não ocorrem separadamente, a existência de uma não exclui a outra; muito pelo contrário, com freqüência, é possível que se realizem, concomitantemente, numa mesma realidade, alimentando-se mutuamente. Muitas vezes, uma depende da outra. A filantropia, por exemplo, é espaço para o clientelismo, para a benemerência e para o caráter de ajuda que, por sua vez, alimenta e conforma a assistência praticada pelo “primeiro-damismo”.
O clientelismo, segundo Avelino Filho (1994, p. 225), foi inicialmente utilizado pelos antropólogos para demarcar “as relações de poder pessoal existentes em pequenas comunidades.” O uso do termo pelos cientistas políticos
relaciona-se a estudos das ‘sociedades em desenvolvimento’, a fim de explicar “os desajustes entre desenvolvimento econômico-social e a falta de estabilidade das instituições públicas.”
Em sociedades tradicionais, tal como existiu em Roma, conforme Mastropaolo (1995, p. 177), o clientelismo, consistia numa “relação entre sujeitos de status diversos” e ocorria na “órbita da comunidade familiar”. Esta relação de dependência aí era tanto econômica como política e era sancionada pelo foro religioso “entre um indivíduo de posição mais elevada (patronus) [...] e um ou mais clientes, geralmente escravos libertos ou estrangeiros imigrados.” A retribuição dos clientes ocorria por meio da submissão e da deferência, assim como obedecendo e auxiliando o patronus de variadas maneiras.
No Brasil, sobretudo no Nordeste, o clientelismo como forma de fazer política, tem sua origem com o coronelismo e o caráter autoritário e paternalista do Estado. Segundo Bursztyn (1985, p. 17), o Estado brasileiro sempre se manifesta pelo seu caráter autoritário e “busca sua legitimação por meio do paternalismo.” As relações de paternalismo que o governo central estabelece com os líderes locais e as relações de obediência e fidelidade destes em relação ao poder central, são, para este autor, os ingredientes básicos do clientelismo no Brasil, inclusive após o desaparecimento da figura do coronel.
A este respeito Mastropaolo (1995, p. 177-178), mostra que as relações de vínculo pessoal e clientela existente numa sociedade tradicional conseguem sobreviver em sociedades modernas, tanto em administrações centralizadas quanto em sociedades com perfeito funcionamento de instituições como partidos, parlamento, eleições etc. Segundo o autor, no sistema político moderno, o clientelismo tende a “coligar-se e integrar-se numa posição subordinada ao sistema político.” Neste sentido, “tende a afirmar-se um outro estilo de clientelismo que compromete, colocando-os acima dos cidadãos, [...] os políticos de profissão, os quais oferecem em troca de legitimação e apoio toda a sorte de ajuda pública que têm a seu alcance.”
No âmbito da produção teórica sobre a política de assistência social, um dos trabalhos que apreende a reprodução destas relações é o de Cleonice Correia Araújo (2001). Tomando como referência o Programa de Ação Continuada (PAC) desenvolvido em São Luís, no Maranhão, a autora destaca as relações que permeiam o processo de construção da assistência social como
política pública, procurando demonstrar como as relações clientelistas presentes na formação social brasileira “se consolidam nos diferentes espaços sociais e políticos, afirmando-se como mediações que se instauram, num primeiro momento no denominado campo da esfera privada, disseminando-se posteriormente, para a esfera pública.”
A autora analisa então a dinâmica de implementação deste programa, cuja execução é feita por entidades privadas-filantrópicas, mediante a celebração de convênio entre estas e a Fundação Municipal da Criança e da Assistência Social. O PAC, antes gerenciado pela LBA passou a ser assumido pela referida fundação com o processo de descentralização/municipalização da assistência social e após a extinção da LBA. O trabalho investiga a relação estabelecida entre tais entidades e o órgão gestor da assistência social no Maranhão, assim como a influência de lideranças políticas no acesso de tais entidades a recursos da assistência social.
Araújo (2001, p. 87) constata entre os dirigentes das entidades que executam o PAC o privilegiamento e a valorização das relações pessoais no acesso aos convênios, relações estas que assumem aspectos de normalidade. “A construção e a afirmação de relações de amizade com políticos, funcionários são fundamentais para que a entidade cumpra o seu papel de beneficiar a comunidade.” Em um dos depoimentos de dirigentes das entidades pesquisadas, citados pela autora, há um relato exemplar destas relações. As descrever certa dificuldade enfrentada na prestação de contas de um projeto o dirigente afirma que só conseguiu resolver o problema mediante a colaboração de “um grande amigo lá da prefeitura.” Em troca, o amigo só pediu “apoio para eleição do Prefeito. Eu disse que tudo bem. Chamei o pessoal da Associação, os pais das crianças, os idosos. Aí eu expliquei pra eles o que aconteceu. Pois olhe, eu consegui mais de 200 títulos (de eleitor).”
O trabalho afirma a existência de processos de rupturas e continuidades nas relações de favor, caridade, compadrio e assistencialismo no âmbito da assistência social. Tanto no aspecto burocrático-legal, quanto político- institucional, a “cultura do atraso” resiste ou convive com medidas destinadas a conferir direitos e o caráter público das ações de assistência social. A autora ressalta também que, para os usuários, o acesso a bens e serviços não se apresenta como um direito, mas resultado da bondade de alguém, seja um
político, um dirigente de entidade, um funcionário da prefeitura ou um assistente social (ARAÚJO, 2001, p. 129-130).
Referindo-se a ocorrência de práticas assistencialistas e clientelistas no campo das políticas sociais e de modo particular da assistência social, Yazbek (1993, p. 41) chama a atenção para a ausência do reconhecimento de direitos, que acontece nas relações baseadas nestas práticas. Para a autora,
Trata-se de um padrão arcaico de relações que fragmenta e desorganiza os subalternos ao apresentar como favor ou como vantagem aquilo que é direito. Além disso, as práticas clientelistas personalizam as relações com os dominados, o que acarreta sua adesão e cumplicidade, mesmo quando sua necessidade não é atendida.
As entidades pesquisadas por Cleonice Correia de Araújo (2001) estão entre aquelas que constituem o campo da filantropia e esta é uma marca da assistência social. Mesmo inscrevendo-se como política pública na Constituição de 1988, até o presente ela incorpora, em todo o Brasil, uma rede de entidades privadas-filantrópicas prestadoras de serviços de assistência social voltados, sobretudo, para a parcela dos usuários constituída por crianças, idosos e pessoas com deficiência.
A filantropia tem suas raízes na Igreja Católica, que a difundiu e conferiu caráter de caridade e benemerência. Originalmente, a palavra significa “amor ao outro, a humanidade” (SPOSATI, 1994, p. 75). Diz respeito às práticas de ajuda aos pobres desenvolvidas por organizações da sociedade civil. Com freqüência tem sido associada à assistência social e sua origem no Brasil remete ao período colonial quando são criadas as primeiras casas de misericórdia enquanto ação social de ordens religiosas.9
Contudo, apesar de ser uma presença antiga, foi somente a partir de 1943, quando o Conselho Nacional de Serviço Social – CNSS10 assumiu a função de atribuir mérito na concessão de certificados de filantropia, que esta se
9 Vale destacar dois importantes estudos que analisam a questão da filantropia no Brasil: a
pesquisa do Núcleo da Seguridade e Assistência Social (SPOSATI, 1994) e o trabalho de MESTRINER (2001), que analisa a filantropia no país na sua relação com a assistência social, desde a origem até sua a configuração recente. Lançou-se mão destes dois trabalhos para as considerações que são feitas aqui sobre o assunto.
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O CNSS foi criado em 1938 e significou a primeira regulamentação da assistência social no Brasil (MESTRINER, 2001, p. 56-57).
institucionalizou no Brasil. Tal certificado é até hoje requisito para que entidades sem fins lucrativos tenham acesso a recursos públicos e a isenções fiscais. A esse respeito, afirma Mestriner (2001, p. 102): “o Estado não só incentiva a benemerência e a solidariedade, mas passa a ser responsável por ela, regulando- a, por meio do CNSS.”
Neste processo, o que tem marcado a relação entre Estado e organizações filantrópicas no Brasil é o princípio da subsidiariedade, com o qual a responsabilidade pública diante da questão social é transferida para o indivíduo, para a família e para a sociedade. Por meio deste princípio, a ação do Estado no campo da proteção social, foi sempre suplementar às iniciativas privadas, “instalando uma política de reconhecimento e reforço às instituições sociais já existentes referendando uma atenção só emergencial e transitória” (MESTRINER, 2001, p. 287).
Mas, o predomínio do princípio da subsidiariedade não é uma especificidade brasileira. Pesquisas recentes realizadas em Portugal constatam o que os autores portugueses denominam de “sociedade providência” como uma das estratégias de sobrevivência utilizadas pelos que se encontram em situação de exclusão social. Esta se efetiva através da constituição de uma significativa rede de solidariedade e entreajuda a partir dos laços de parentesco e que se manifesta no cuidado para com os idosos, as crianças, os deficientes; na partilha de bens como terra, a habitação, roupas e comida (HESPANHA et al., 2000, p. 92-95).
Há, naquele país, um conjunto diversificado de instituições da sociedade civil, que realizam proteção social e que revelam a crescente redução do comprometimento do Estado com a questão. Em geral, são entidades ligadas às Igrejas entre as quais as seculares misericórdias ligadas à Igreja católica, organizações de caráter humanitário e caritativo, fundações tradicionais ou modernas orientadas para captação de fundos comunitários (normalmente originados na União Européia), variadas formas associativas como cooperativas, associações de voluntários, fundações ou organizações empresariais, além de formas não institucionalizadas de ações assistenciais realizadas com recursos materiais e humanos ligados à caridade cristã, ao trabalho voluntário e às doações particulares (HESPANHA, 2000).
Na realidade brasileira, constata-se, a partir dos anos de 1980 um crescimento do chamado “terceiro setor”, ou das organizações sem fins lucrativos; entre as quais se inclui o leque das chamadas entidades assistenciais, para as quais os governos (municipal, estadual e federal) têm transferido a responsabilidade da atenção à população mais empobrecida. Esse, contudo, é um campo muito heterogêneo no qual, como lembra Raichelis (1998, p. 236), não é possível fazer generalizações simplificadoras. Tais organizações se diferenciam não só pelo acesso a fundos públicos, mas, sobretudo, pela forma como se constituem, por suas práticas, concepções de sociedade e de Estado que incorporam etc.
Neste campo complexo, e que não será aprofundado no âmbito deste trabalho,11 é preciso distinguir, por exemplo, aquelas organizações assistenciais, confessionais ou laicas, antigas ou novas e que, dependem de recursos públicos para realizar os serviços que justificam a sua existência e que de um modo geral, substituem o Estado e assumem a determinação neoliberal de que o cuidado para com os indivíduos que não conseguem se realizar no mercado é responsabilidade da sociedade. Estas organizações necessitam serem distinguidas daquelas que possuem um caráter mais movimentalista, o qual caracteriza as organizações que surgem desde os anos de 1970, em estreita relação com os movimentos populares, normalmente apoiadas por organismos de cooperação internacional e filiadas à Associação Brasileira de Organizações Não-Governamentais – ABONG e cuja existência e práticas são pautadas na luta por direitos.
Estudo publicado recentemente pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística - IBGE (INSTITUTO..., 2004), construiu o perfil das fundações privadas e associações sem fins lucrativos no Brasil. Segundo este estudo, há 275.895 dessas organizações atuando nas áreas de habitação, saúde, cultura e recreação; educação e pesquisa; assistência social, religião, associações patronais e profissionais; meio ambiente e proteção animal; desenvolvimento e defesa de direitos; e outras, não especificadas.
Até 1970 existiam, no país, 10.998 organizações dessa natureza; já em 1990, elas eram 105.826. Mas, o período no qual o estudo registra maior crescimento é 1991-2000, quando são criadas 139.187. Neste universo observa-
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Para um aprofundamento da questão, ver o trabalho: MONTAÑO, Carlos (2002). Terceiro Setor e Questão Social. Crítica ao padrão emergente de intervenção social. São Paulo: Cortez, 2002.
se o crescimento significativo das entidades voltadas para atividades de defesa de direitos e associações patronais e profissionais. Elas representavam 68 mil ou 40% do total de organizações em 2002.
As organizações que atuam, prioritariamente, na área de assistência social representam 12% do total das fundações e associações sem fins lucrativos. O estudo inclui aí as entidades voltadas para o atendimento de grupos específicos da população (crianças, adolescentes infratores, idosos, pessoas com deficiência, dentre outros). Mas, ressalta: “Nesta área verifica-se uma ambigüidade de fronteiras com o campo das religiões, onde a função confessional aparece muitas vezes imbricada com a ação social secular e pública” (INSTITUTO..., 2004, p. 32).
Contudo, este não é o único problema. Em tal universo, é preciso considerar também que muitas organizações classificadas em áreas como educação e saúde podem prestar serviços de assistência social, como é o caso da rede de creches, que em muitos municípios não foram transferidas para a educação e ainda integram a rede de prestadores de serviços de assistência social, assim como um conjunto de instituições que prestam serviços de saúde as pessoas com deficiência. Neste caso, o número de organizações de assistência social poderá ser superior ao que o estudo classificou como tal.
Além disso, é preciso ressaltar que, no âmbito da assistência social, permanece até hoje, na relação entre Estado e organizações de assistência social, a ausência de definição de regras claras, pautadas no estatuto do direito e que sejam capazes de garantir serviços de qualidade aos usuários. A existência da filantropia tem conferido ao Conselho Nacional de Assistência Social – CNAS uma dimensão executiva, que não se encontra em nenhum outro conselho ligado as políticas públicas. O CNAS herdou a função antes exercida pelo CNSS de conferir “registro e certificado de filantropia às entidades que buscam subvenções, isenções de taxas e impostos” os quais são facultados por uma legislação das décadas de 1930-1940 (RAICHELIS, 1998, p. 241).
Analisando a relação entre assistência social e filantropia Sposati (2001a, p. 75-76) pontua as principais questões que demarcam o que chama de paradigma conservador e paradigma progressista na assistência social. No paradigma conservador “o direito é travestido de concessão, permanecendo tão só no plano da retórica.” Considera que o atendimento às necessidades sociais é responsabilidade do indivíduo “admitindo, quando muito, propostas focalistas
sempre fundadas na subsidiariedade.” Na perspectiva da filantropia a assistência social é campo da “moral privada e não da ética pública.” Conforme a autora,
O modelo conservador trata o Estado como uma grande família, na qual as esposas de governantes, as primeiras damas, é que cuidam dos ‘coitados’. É o paradigma do não-direito, da reiteração da subalternidade, assentado no modelo do Estado patrimonial. [...] Neste modelo, a assistência social é entendida como espaço de reconhecimento dos necessitados sociais. Suas ações devem configurar o reconhecimento dos ‘homens bons’ nos moldes dos tempos coloniais. Estes se ‘dignificam’ pelas ações sem fins lucrativos que exercem. [...] Assim, alguns políticos, partidários dessa concepção conservadora, doam esmolas, subvenções, contribuições ou entendem o poder como uma distribuição filantrópica de bens. Desloca-se, no caso, o poder de Estado para o das instituições de benemerência e filantropia que nem sempre mantêm uma clara relação de parceria fundada na política pública asseguradora de direitos. Essas ações negam direitos ao invés de afirmá-los (SPOSATI, 2001a, p. 76).
Outra questão ressaltada pela autora é a necessidade de distinguir, no campo da filantropia, “a prática de subsidiariedade e a de parceria no âmbito da
assistência sócial.” Enquanto a subsidiariedade nega a responsabilidade do
Estado, a parceria “deve estar assentada na política pública e no compromisso de Estado” (SPOSATI, 2001a, p. 77, grifos da autora). A subsidiariedade reforça e atualiza o que Yazbek (1996) tem considerado “refilantropização da questão social”. Para Sposati (2001a, p. 76), na perspectiva do paradigma progressista a questão social é assunto de justiça social e pública. Nele, a assistência social se funda na “redistributividade, no direito e na cidadania.” Trata-se de uma concepção de assistência social que supõe atendimento a necessidades sociais fora do mercado.
Assim, tanto no campo da assistência social, como na sociedade como um todo, as marcas de uma “cultura do atraso” persistem e são instrumentos para a hegemonia das classes dominantes e a sua sempre renovada permanência nos espaços de poder do Estado em todos os níveis. Essas práticas, à medida que são mantidas e reproduzidas, contribuem para retardar a realização de direitos e a construção de uma cultura política baseada no direito, na ética, na cidadania, nas relações democráticas horizontais e na participação popular. Contudo, esse também é um campo de disputa e a vitória das forças do atraso não está dada.
Há, ao mesmo tempo, a conquista legal de direitos e a luta por efetivá-los, tanto em nível da sociedade, quanto no interior do próprio Estado.