A causa, por sua vez, pode ser entendida como sendo a relação necessária de adequação entre o conteúdo (pressuposto jurídico) e motivo do ato (pressuposto fático). Através da causa, é que se verifica, portanto, se a incidência, a subsunção ocorreu validamente.
Neste sentido, posiciona-se André Gonçalves Pereira111:
Para nós a causa tem um sentido claramente objetivo, estabelecendo uma necessária relação entre o mundo exterior e o
110 SANTI, Eurico Marcos Diniz de. Lançamento tributário. São Paulo: Max Limonad, 2001, p. 165. 111 PEREIRA, André Gonçalves. Erro e ilegalidade no acto administrativo. Lisboa: Ática, 1962.
acto administrativo. A causa é uma relação de adequação entre os pressupostos do acto e seu objeto. [...] o poder administrativo
visa produzir efeitos no mundo exterior. Ao agir tem de tomar por base qualquer situação de facto ou de Direito do mundo sensível. É, inconcebível a actuação jurídica que não tenha qualquer apoio, seja qual for, escolhido pelo agente ou determinado pela lei, no mundo dos fatos. (grifo nosso).
Com intuito de deixar clara a diferença existente entre motivo e causa, elucida o professor Celso Antônio Bandeira de Mello112: “Motivo é o pressuposto de fato;
causa é a relação entre ele e o conteúdo do ato em vista da finalidade que a lei lhe assinou como própria”.
Desta forma, a causa revela-se, assim, como o elo de ligação entre o fato ocorrido no mundo fenomênico e o conteúdo do ato produzido, de modo a verificar- se a operação lógica da incidência.
Com efeito, se o agente ao expedir o ato baseou-se em motivos que não mantêm congruência, pertinência com o ato que praticou, este estará viciado.113
A causa tem importância, igualmente, para se examinar a própria finalidade do ato, na medida em que possibilita, através da análise dos motivos descritos no antecedente normativo, os fatos que “guardam nexo lógico de pertinência com a decisão tomada, em face da finalidade que o direito cumpre atender”.114
Desta forma, através da análise da causa, pode-se verificar, inclusive à luz das circunstâncias fáticas ocorridas (relatadas no antecedente normativo), se a consequência imposta (no consequente do ato administrativo produzido) adequa- se ao direito, alcançando-se, assim, a finalidade pretendida com a expedição de tal ato.
Sendo a causa uma espécie de motivo interno do ato produzido, de modo a justificar o efeito pretendido, adverte-nos Celso Antônio Bandeira de Mello, que ao verificarmos sua validade enquanto pressuposto do ato, além de se observar o princípio da legalidade, devemos nos ater também aos vetores da razoabilidade e
112MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 31. ed. São Paulo: Malheiros,
2013, p. 413.
113 Ibidem, p. 412. 114 Ibidem, p. 413.
proporcionalidade. Para enunciar tais postulados, servimo-nos mais uma vez das lições do renomado administrativista115, na visão de quem o princípio da razoabilidade faz-se presente na medida em que:
(...) a Administração, ao atuar no exercício da discrição, terá de obedecer a critérios aceitáveis do ponto de vista racional, em sintonia, com o senso normal de pessoas equilibradas e respeitosa das finalidades que presidiram a outorga da competência exercida.
Concluindo, afirma o doutrinador116 que a razoabilidade serve justamente para conferir ao agente a possibilidade de aplicar a norma, tendo em vista as circunstâncias presentes, de modo mais adequado. É o que se pode observar do seguinte excerto:
Deveras: se com outorga de discrição administrativa, pretende-se evitar a prévia adoção em lei de uma solução rígida, única – e por isso incapaz de servir adequadamente para satisfazer, em todos os casos, o interesse público estabelecido na regra aplicada, é porque através dela visa-se à obtenção de medida ideal, ou seja, da medida que, em cada situação, atenda de modo perfeito à finalidade da lei.
Ao tratar da proporcionalidade117, por sua vez, dispõe:
[O princípio] enuncia a ideia-singela, aliás, conquanto frequentemente desconsiderada – de que as competências administrativas só podem ser validamente exercidas na extensão e intensidade correspondentes ao que seja realmente demandado para cumprimento da finalidade de interesse público a que estão atreladas.
115 Ibidem, p. 111. 116 Ibidem, p. 111-112. 117 Ibidem, p. 113.
Novamente118, deixando claro que o agente não pode, sob o argumento de agir em nome do interesse público, cometer excessos que impliquem violação de direitos fundamentais, obtempera:
Os atos cujos conteúdos ultrapassem o necessário para alcançar o objetivo que justifica o uso da competência ficam maculados de ilegitimidade, porquanto desbordam do âmbito de sua competência; ou seja, superam os limites que naquele caso lhes corresponderiam.
Destarte, para se observar a proporcionalidade e a causa como pressuposto, deverá o agente observar as seguintes diretrizes: (i) adequação (identidade entre as circunstâncias fáticas e o suposto normativo); (ii) necessidade (verificar a utilidade da aplicação da regra); e (iii) proporcionalidade, ou seja, se o meio utilizado revela- se o mais apropriado, levando-se em consideração o ordenamento jurídico como um todo, de modo a observar-se a finalidade.
Torna-se oportuno esclarecer que “adequado”, na acepção aqui empregada, não se refere apenas ao meio utilizado ser capaz de surtir o efeito pretendido, é, deveras, aquele que atende ao interesse público, nos limites necessários para atender à finalidade legal.
Neste sentido, Enzo Capaccioli119: “Se a finalidade pública pode ser alcançada com um sacrifício menor ou hipoteticamente sem sacrifício algum dos interesses secundários (públicos ou privados), não há motivo para agir de modo diverso”.
Permite-se esclarecer, através de um exemplo. A população do continente africano encontra-se em estado de alerta por força do Ebola, um vírus altamente contagioso, que já matou mais de 1,5 mil pessoas, sobretudo na Libéria, Serra Leoa e Guiné, chegando agora ao Senegal. Desta forma, a fim de que a epidemia não se alastre, os governantes, visando o interesse público, precisam adotar medidas que sejam adequadas.
118 Ibidem, p. 113.
119 Apud MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 31.ed. São Paulo:
Diante deste contexto, observe que várias medidas poderiam ser tomadas, para atingir o fim almejado, qual seja, conter a disseminação da doença. Poder-se- ia, por exemplo, manter os indivíduos contaminados numa zona de isolamento, ou, até mesmo, exterminá-los.
Veja que as duas medidas seriam, sob um aspecto prático, adequadas para atingir o fim pretendido, por outro lado, as duas medidas implicam, igualmente, violação de garantias fundamentais, a primeira, liberdade, a segunda, o direito a vida. Nesta senda, não temos dúvida em afirmar que o isolamento, a todo sentir, seja medida mais adequada, uma vez que, estando em jogo o valor vida e o valor liberdade, deverá o primeiro ser preservado.
A esse respeito, a lição de Celso Antônio Bandeira de Mello120:
Com efeito, ninguém está obrigado a suportar onerações à sua liberdade que não sejam efetivamente condicionais à proteção ao bem jurídico coletivo. Isto porque é o atendimento deste valor – e tão somente ele- o que faz irromper in concreto a competência exercitável pela autoridade pública e, ao mesmo tempo, lhe delimita a compostura, isto é, a específica amplitude na situação em causa.
Ainda é necessário destacar que, no processo de positivação do direito, analisam os constitucionalistas o postulado da adequação tomando como referência o plano abstrato. Ou seja, verificam os princípios incidentes para examinar se a norma genericamente criada vai surtir as consequências jurídicas apropriadas para fazer valer um princípio.
Assim, para editar-se uma lei, deve-se atentar para as circunstâncias fáticas e verificar os efeitos pretendidos diante da mesma, ou seja; se é uma conduta pretendida pelo ordenamento, impõe o legislador o modal deôntico obrigatório e, via de consequência, uma sanção pelo seu descumprimento, exemplo do que ocorre com as normas instituidoras de tributos. Por outro lado, se é uma conduta, que se pretende não ser praticada, impõe o legislador o modal proibido, fixando uma
120 MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 31.ed. São Paulo: Malheiros,
sanção para o seu descumprimento, hipótese, por exemplo, das condutas consideradas ilícitas.
Trilhando neste sentido, a adequação da lei decorre da correlação lógica entre o meio de concretização (conteúdo) e as circunstâncias fáticas (motivo), tendo em vista o objetivo a ser concretizado (finalidade), em termos razoáveis. Em outras palavras, faz-se necessário a existência de vínculo de pertinência entre o meio de concretização e o princípio a ser concretizado.
Deste modo, o exame da proporcionalidade verifica-se tanto no plano abstrato quanto no concreto. A diferença está em que o legislador efetua uma conjectura, ou seja, imagina um caso concreto, enquanto o agente tem o caso concreto diante de si. Na primeira, a ponderação dá-se num nível abstrato, na segunda, concreto. Por isso, inclusive, defende-se que a ponderação no caso concreto deve ser aplicada e verificada com muito maior rigor.