Na Mensagem ao Congresso Nacional remetida pelo presidente Juscelino Kubitschek de Oliveira por ocasião da abertura da sessão legislativa de 1956, foi apresentado o panorama da Previdência Social brasileira que era realizada, segundo o documento, por cinco institutos e uma caixa de aposentadorias, além do Serviço de Alimentação da Previdência Social (SAPS) e do Serviço de Assistência Médica da Previdência Social (SAMPS). Quanto à política habitacional, cumpria aos Institutos complementar a ação da Fundação Casa Popular, cujo âmbito de ação não se limitava aos segurados das referidas entidades, de acordo com a mensagem presidencial. Desse modo, os Institutos de Previdência eram responsáveis por complementar um projeto que beneficiava a todos os brasileiros com investimentos somente de alguns.
O presidente informa as cifras do orçamento das instituições no ano de 1956: Cr$ 25.319.673.789,90 era a receita, da qual Cr$ 7.982.900.440,00 corresponderiam à contribuição da União, do restante, 12 bilhões de cruzeiros se destinaram a benefícios, dois bilhões e meio à assistência médica e mais dois bilhões e duzentos mil para a administração das entidades. Segundo ele:
Da simples enumeração dessas cifras e o fato de não vir a união contribuindo há vários anos com a quota que lhe cabe, fácil será inferir que as instituições seguradoras se encontram em situação precária no que se refere aos aspectos econômicos e financeiros. Tendo de capitalizar reservas para cobertura dos riscos futuros, vêm consumindo toda a receita real nos encargos de manutenção, nos serviços assistenciais e no pagamento de benefícios. (Kubitschek, 1956, p.166). (Grifos meus).
Em 1956, o que os Institutos arrecadavam era apenas suficiente para cobrir as despesas, ficando sem nenhum montante em Caixa. A União não vinha repassando, conforme informa o presidente, a parte que lhe cabia referente a todos os empréstimos, pagamentos de casas, e alimentação. E qual é solução sugerida para dar conta dessa dificuldade? Aquela que se tornou histórica: o aumento das contribuições e a revisão da Lei.
A elaboração de uma Lei Orgânica para a Previdência social, capaz de proporcionar solução definitiva a todos os seus aspectos sociais, econômicos, jurídicos e administrativos, tem sido debatido na Câmara dos Deputados, desde 1947.
Entretanto dois problemas, fundamentais para a vida das instituições de previdência social, devem ser resolvidos com a máxima urgência, independentemente da aprovação da Lei Orgânica de Previdência Social. Esses problemas dizem respeito a à elevação do limite de incidência das contribuições e à responsabilidade da União no tocante às suas contribuições. (Kubitschek, 1956, p.166).
Kubitschek apresenta ainda os números relativos ao Serviço de Alimentação da Previdência Social (SAPS) em 1956: 27 restaurantes populares e 301 Postos de subsistência, bem como informa sobre a habitação, acreditando que "apesar" de a Previdência Social ter construído, desde que funciona, mais de 100 mil unidades e possuírem naquela data 929 conjuntos residenciais com 32.936 habitações alugadas aos trabalhadores (!), tais números ainda eram insuficientes segundo seus cálculos. O presidente ao mesmo tempo que anuncia o uso do dinheiro do trabalhador para atender a política nacional de habitação, reclama do aumento de segurados que por sua vez aumenta o número de benefícios, gerando um maior dispêndio de dinheiro.
Em 1957, a Mensagem do presidente ao Congresso traz novamente a solicitação da urgente aprovação da Lei Orgânica da Previdência Social, que tem a finalidade de unificar os regulamentos e benefícios, facilitando assim a administração. Apresenta as despesas maiores que as receitas, mas informa que foi ampliado o plano de construção da casa própria. No entanto, o que causa maior inquietação na leitura da Mensagem ao Congresso são os dados relativos ao Serviço de Alimentação da Previdência Social. O presidente dá conta de que foram tomadas providências para o retorno ao regime de concorrência e que foram suprimidas cerca de um milhão e quinhentas mil refeições anuais que estavam
desviadas de sua destinação, os trabalhadores. Segundo o documento, foram criados o Supermercado da Vila dos Industriários, e postos de Auto Serviço em vários estados da Federação. Em Brasília foi criada uma agência de atendimento, compreendendo um armazém distribuidor, uma granja de produção (!) e um restaurante popular.
A leitura de tais dados pode parecer monótona, no entanto, ela demonstra total falta de cuidado para com o futuro das pessoas que dependiam de suas contribuições para usufruir da aposentadoria. As compras eram feitas sem concorrência, possibilitando privilégios e fraudes, bem como eram servidas refeições sem critério. A máquina administrativa necessária para tocar 280 postos de subsistência, 21 armazéns distribuidores, 16 auto serviços, 9 restaurantes populares e duas granjas de produção, teria que ser muito grande. Grande demais para caber no guarda-chuva previdenciário. Destaque-se que em 1957, de acordo com a mensagem do presidente, tem início a análise de que o aumento do salário mínimo oneraria o já sobrecarregado sistema de previdência.
O aumento dos níveis do salário mínimo, acarretando automático reajuste dos valores dos benefícios em vigor, vem onerar o já sobrecarregado sistema previdenciário, sem lhe assegurar, do mesmo modo que em 1954, fonte de receita correspondente ao novo encargo. (Kubitschek, 1957, p.397)
Os anos de 1958 e 1959, não trazem novidades nas Mensagens ao Congresso. Em 1958 são demonstrados números dos benefícios pagos e o presidente reclama que esses valores são maiores do que o arrecadado e informa que como a União vem contribuindo com somente o suficiente para pagamento das despesas de administração, que esse passasse, a partir da aprovação da nova lei, a ser o montante de responsabilidade do governo. Demonstrava aí o interesse de limitar a cota de participação no custeio da Previdência Social à manutenção do salário dos servidores e à logística dos Institutos. Oliveira e Teixeira apontam que Kubitschek pouco tratou das questões sociais em suas Mensagens ao Congresso:
No que tange à Previdência, a tônica economicista do seu discurso orientava-se principalmente para o tema da limitação da participação governamental na receita previdenciária, reservando-se os recursos estatais para a implementação da infraestrutura do projeto desenvolvimentista associado, que caracterizou seu governo. (1986, p194).
O Congresso não aprovou a Lei Orgânica da Prev. Social e o débito da União para com os Institutos não foi quitado, acrescendo-se o não recolhimento da cota de previdência por parte de várias empresas. O presidente acreditava que:
Os déficits de nosso sistema previdenciário, decorrem principalmente do desequilíbrio da relação contribuição/benefícios, na qual o primeiro termo se reduz pelas imperfeições da arrecadação, enquanto o segundo inversamente, se amplia pela concessão de novas modalidades de assistência.
Essa foi uma das razões por que não pôde o governo sancionar o reajustamento geral das aposentadorias e pensões em vigor. (Kubitschek, 1959, p.204).
Aos poucos vai se delineando a imputação da culpa pelo déficit aos contribuintes, ao salário mínimo, e aos reajustes da aposentadoria. O que não é dito é que à Previdência foram incorporadas questões assistenciais que não seriam de sua alçada. Eram questões sociais da mais alta importância, mas que deveriam ser resolvidas com outras fontes de recursos.
Em 26 de agosto de 1960, a Lei Orgânica da Previdência Social (LOPS) foi sancionada, sendo logo regulamentada em 19 de setembro de 1960. Com datas tão próximas verifica-se a urgência com que o governo a queria em prática. Desde 1947 havia um projeto para essa lei, apresentado pelo Deputado Aluízio Alves, e ao longo de treze anos tramitou pelo Congresso sendo adaptado, modificado várias vezes, até que o empenho do presidente movimentou a discussão resultando na lei que pretendia uniformizar a concessão dos benefícios pelos Institutos.
Quanto ao custeio dos benefícios, a lei mantém as contribuições dos segurados, dos empregadores e a União ficou responsável por uma parcela idêntica ao arrecadado pelos segurados que seria destinada a custear o pagamento do pessoal, as despesas administrativas dos Institutos e cobrir as insuficiências financeiras e os déficits técnicos.
O artigo 135 da lei informa que a dívida da União para com as instituições de previdência, acrescida dos juros de cinco por cento ao ano, será consolidada naquela data por meio de uma emissão de apólices da dívida pública federal, inalienáveis e entregues ao Fundo de Previdência Social. No parágrafo único consta que: "A dívida de que trata este artigo será amortizada em parcelas anuais de um bilhão de cruzeiros (Cr$ 1.000.000.000,00). No entanto, é de se registrar, que
somente a despesa do SAPS em 1956 foi de 1,1 bilhão de cruzeiros, portanto a amortização da dívida nesses moldes seria somente pró-forma. Confirmando tal suposição, há o Decreto do Conselho de Ministros nº 542-A, de 24 de Janeiro de 1962, autorizando o Ministério da Fazenda a emitir apólices da Dívida Pública, para pagamento da dívida do Tesouro Nacional com a Previdência Social.
Art. 1º Fica o Ministério de Estado dos Negócios da Fazenda autorizado a emitir apólice inalienável da dívida pública federal no valor de Cr$104.107.881.063,90 (cento e quatro bilhões, cento e sete milhões, oitocentos e oitenta e um mil sessenta e três cruzeiros e noventa centavos) destinada ao pagamento da dívida do Tesouro Nacional para com a Presidência Social, nos termos do art. 135 da Lei 3.807, de 26 de agosto de 1960.
§ 1º A apólice que será emitida em nome do Fundo Comum da Previdência Social vencerá juros de cinco por cento (5%) ao ano, a partir de janeiro de 1961
§ 2º A amortização far-se-á em parcelas anuais de um bilhão de cruzeiros;
§ 3º Caberá ao Departamento Nacional da Previdência Social a guarda da apólice de que trata o artigo.
Art. 2º A amortização e os juros correspondentes à apólice de que trata o art. 1º e seus parágrafos serão anualmente consignados no orçamento da despesa do Ministério do Trabalho e Previdência Social, sob o título "Fundo de Benefícios da Previdência Social" e integralmente recolhidos, em conta especial, ao Banco do Brasil.(BRASIL, 1962). (Grifos meus).
Foram muitas as apólices da dívida pública emitidas pelo Governo Federal em pagamento aos débitos de utilização dos recursos previdenciários desde o primeiro governo Vargas. De acordo com o Ministério da Fazenda - Tesouro Nacional66, estão invalidadas as Apólices da Dívida Interna, as Apólices emitidas em Francos Franceses e outros títulos antigos.
Em 1957, o Governo, no interesse de padronizar a sua dívida e melhorar seu controle, promoveu a troca de todos os títulos emitidos entre 1902 e 1955 por novos títulos. Assim, a partir de 1957, aquelas apólices tornaram-se exigíveis, tendo como consequência o início da contagem do prazo prescricional (cinco anos). Portanto, em 1962 as apólices emitidas até 1955 e não trocadas pelos novos títulos, deixaram de ter valor.
O Governo Federal realizou outra consolidação da dívida pública em 1967, quando publicou os Decretos-Lei nº 263, de 28/02/1967, e nº
66 Ministério da Fazenda - Tesouro Nacional - Títulos Públicos antigos. Acessado em 05abr2014.
Disponível em:
396 de 30/12/1968, tornando pública a antecipação do vencimento de todas as apólices da dívida pública federal interna emitidas antes daquele ano, e autorizando a realização de permuta por novos títulos até setembro de 1969. Após essa data, correu o prazo de prescrição de cinco anos (determinado pelo § 10º, inciso VI, do art. 178 da Lei nº 3.071, de 01/01/1916), que se encerrou em 1974.
Em resumo:
• os títulos emitidos entre 1902 e 1955 não valem desde 1962
• todos os demais não valem desde 1969 e prescreveram definitivamente em 1974 (Tesouro Nacional, 2014).
A nova lei representou melhores condições de administração, no entanto manteve o Serviço de Alimentação da Previdência Social (SAPS), e a construção de moradias. Possibilitou assistência clínica, cirúrgica, farmacêutica e odontológica aos beneficiários, bem como Serviço de Assistência Médica Domiciliar de Urgência (SAMDU). Todos se configurando como pesadas despesas.
Aos encargos resultantes da política governamental, acresceram-se modificações em relação à concessão de benefícios. Foram incluídos os dependentes designados, que independentemente de parentesco, dependessem economicamente dos segurados. No rol dos designados poderiam ser colocados desde a companheira, não reconhecida pela lei, até o afilhado cujos pais não fossem contribuintes. Foram acrescidas aposentadorias especiais para jornalistas profissionais, aeronautas e ferroviários em condições diversas e sem o devido custeio nos moldes que eram cobrados dos demais segurados. A aposentadoria por tempo de serviço poderia ser concedida sem contribuições, desde que comprovado o trabalho. Nesse caso o montante não recolhido seria descontado na aposentadoria na base de 1 a 4% do salário de benefício. Ou seja, comprovados 30 anos de serviço e só dois de contribuição, a pessoa teria direito a aposentadoria, contribuindo depois de aposentado com um valor muito menor que os demais segurados e por um tempo bem menor. Muito justo do ponto de vista humanitário, mas oneroso para o sistema.