Se, por um lado, a temática da desigualdade de poder esteve presente na política exterior brasileira praticamente desde seus primórdios, a idéia de que o Brasil poderia ou deveria exercer alguma influência na organização e no gerenciamento da ordem internacional apareceu de forma muito mais inconsistente e esporádica. Isso decorreu, em parte, da conjunção da própria percepção da desigualdade de poder com a forma dos mecanismos de gerenciamento da ordem internacional até meados do século XX. Antes das conferências de São Francisco e Bretton Woods, que inauguraram uma verdadeira nova fase, a possibilidade de se discutir as bases do ordenamento internacional esteve em larga medida restrita às cúpulas das Grandes Potências. Às potências menores, era dado participar apenas em grandes conferências pontuais, como aquelas de Haia (1899 e 1907) e de Paris (1919), por exemplo. Mesmo nessas conferências, a participação das grandes potências e das potências menores costumava dar-se em termos distintos.
Ao longo do século XIX, portanto, e durante a primeira parte do século XX, o Brasil considerava que as assimetrias de poder no nível internacional lhe reduziam a um papel muito mais de objeto do que de sujeito da organização internacional. Houve, no entanto, alguns episódios no qual oportunidade e disposição convergiram de modo a permitir que o Brasil buscasse influenciar na forma da ordem internacional.
O primeiro desses episódios foi a Conferência de Haia de 1907, a qual teve como uma de suas mais importantes tarefas a criação de uma corte internacional de justiça. A Alemanha, os Estados Unidos e a Grã-Bretanha propuseram a criação de uma corte de dezessete membros, sendo que nove países – no caso, as grandes potências – deteriam assento permanente. Esta idéia implicava a rotatividade dos assentos restantes entre os outros Estados, por um período especificado pela categoria em que os países fossem classificados (vide BURNS, 2003).
Rui Barbosa, representante do Brasil na Conferência, posicionou-se contra a proposta diante da inferioridade atribuída ao Brasil no rodízio, que estava classificado na terceira categoria, abaixo de Estados europeus menores. Frente a essa tentativa de hierarquizar os Estados, Rui Barbosa empreendeu árdua defesa da proposta de que a nova corte tivesse por base o princípio da igualdade soberana dos Estados. Em um de seus discursos, enfatizou:
Sem dúvida existe entre os Estados diversidade de cultura, de probidade, de riqueza e de força, mas segue-se que desse fato resultem diferenças no tocante aos seus direitos essenciais? Os direitos civis são os mesmos para todos os homens como os direitos políticos são os mesmos para todos os cidadãos. [...] A soberania é por excelência o direito elementar dos Estados constituídos, independentes, e significa igualdade em teoria e na prática. A soberania é absoluta, ela não sofre classificações [...]. Logo, se é preciso haver entre os Estados um órgão comum de justiça, necessariamente todos os Estados devem ter nele representação equivalente (BARBOSA apud BURNS, 2003, p. 156).
Poucos anos depois, oportunidade para semelhante defesa de uma ordem internacional fundada na igualdade dos Estados veio na Conferência de Paris, que elaborou o Tratado de Versalhes. Lá, a ativa participação brasileira concentrou-se principalmente na distinção que havia sido estabelecida entre as potências de “interesses gerais” e aquelas de “interesses limitados”. A terminologia é reveladora: ao passo que as grandes potências teriam interesses “gerais”, isto é, na ordem como um todo, as menores teriam (por esse raciocínio) interesses “limitados” a questões específicas – no caso do Brasil, “o pagamento pela Alemanha de depósitos relativos a venda de café do Estado de São Paulo na início da guerra e a questão da propriedade dos navios ex- alemães, apreendidos em portos brasileiros” (VARGAS GARCIA, 2000, p. 34-35).
Ao longo da Conferência, o Brasil ensaiou uma série de argumentos visando desfazer essa distinção. Reivindicou a participação das potências menores em todas as comissões e sessões, e não apenas aquelas em que seus interesses diretos estivessem em questão; pressionou para que potências menores pudessem ter maior participação na comissão que elaboraria o Pacto da Liga das Nações e buscou garantir que todos os integrantes da Liga tivessem assento permanente em seu Conselho (Ibid., p. 31-37). Em alguns desses momentos, obteve êxito; em vários outros, não.
O que esses dois momentos – Haia e Paris – têm em comum é que em ambos, o Brasil viu-se em um foro onde teve oportunidade de pronunciar-se sobre a natureza da ordem internacional e o fez no sentido de defender uma ordem caracterizada pelo reconhecimento da igualdade jurídica dos Estados e não das desigualdades de poder entre eles. Todavia, em nenhum dos dois casos imaginou-se que haveria uma possibilidade concreta de o Brasil encontrar um lócus que lhe permitiria opinar e influenciar de forma constante sobre a forma da ordem e seu gerenciamento.
Mesmo quando surgiu, na década de 1920, a idéia de o Brasil pleitear um assento permanente no Conselho da Liga das Nações, não parece ter-se firmado de forma clara no imaginário dos formuladores da política externa a idéia de que o País poderia, por meio desse
assento, exercer algum tipo de efeito transformador sobre a ordem. Conforme aponta Vargas Garcia, a campanha brasileira por um assento permanente no Conselho da Liga visava “garantir a conservação do Brasil no órgão de cúpula da Liga em uma situação de igualdade em relação às grandes potências [...] e explorar politicamente essa conquista para angariar apoio interno” (Ibid., p. 138-139). Mesmo a situação de “igualdade” com as grandes potências era enxergada em termos da “dignidade nacional” e do prestígio relativo do Brasil no continente americano, e não da oportunidade de se participar de decisões que efetivamente teriam algum impacto nas fortunas do País.
Em São Francisco e Bretton Woods, o Brasil pôde se imiscuir, mais uma vez, na reconstrução da ordem internacional após um cataclismo bélico. Foi, todavia, apenas em fins da década de 1950, quando o surgimento do Movimento Não-Alinhado anunciava o fim da era da bipolaridade rígida e o conseqüente surgimento de um importante “espaço para criação” nas relações internacionais, que se modificou sensivelmente a percepção brasileira acerca de suas possibilidades de participação no gerenciamento da ordem internacional.