Multi-level governance som styringsform

Som følge av makt-omfordelingen i dagens samfunn har overnasjonale og undernasjonale myndighetsnivåer blitt tildelt mer makt og autoritet i styringen av samfunnet. Samtidig som nye aktører i form av andre offentlige og private aktører og organisasjoner også har fått mer makt (Flinders og Bache, 2004). Nye styringsformer har derav blitt utviklet for å forsøke å samordne disse myndighetsnivåene og aktørene, slik at de kan samles i én og samme styringsform. Derfor har nye styringsmekanismer som multi-level governance, multi-tired governance, polycentric governance, multiperspectival governance oppstått (Hooghe og Marks, 2001).

Multi-level governance, også kalt flernivåstyring på norsk (Amdam og Veggeland, 2011), har blitt tatt i bruk innen en rekke ulike forskningssammenhenger. Opprinnelig ble teorien brukt for å lage et teoretiske rammeverk for å forstå av hvordan den Europeiske Union var organisert tilbake i -93. Dette ble gjennomført av han som i dag kalles teoriens grunnlegger, Gary Marks.

Marks beskrev den gangen et multi-level governance som «a system of continuous negotiation among nested governments at several territorial tiers […]» (Marks, 1993. s. 392).

Marks fokuserte i sin beskrivelse på forholdet mellom styringsnivåene i EU-systemet. Siden den gang har teorien utviklet seg som konseptuelt rammeverk, på bakgrunn av at Marks og Hooghe har valgt å utvide sin forståelse av hva multi-level governance som styringsform i dagens samfunn innebærer. De argumenter i sin artikkel for at maktprosessene i det moderne samfunnet ikke lenger kan forklares ut ifra en samlet tilnærming (type 1), men må også beskrives både ut ifra en horisontal dimensjon (type 2). Disse blir i dag omtalt som Hooghe og Marks ‘idealtyper’. Mens type 1 beskriver maktfordeling mellom de vertikale styringsnivåene, viser type 2 til maktfordelingen fra offentlige aktører over til nye offentlige, private og andre organisasjoner. I følge dem vil det være naturlig å se disse to i sammenheng av hverandre i det virkelige samfunn. Og understreker at idealtypene ikke er «[…] merely different means to the same end» (s. 240). Marks argumenterer for at styring bør skje på denne måten på bakgrunn av:

[…] because governance must operate at multiple scales in order to capture variations in the territorial reach of policy externalities […] because externalities arising from the provision of public goods vary immensely […] so should the scale of governance (Hooghe og Marks, 2001. s. 4).

Som man kan se forstår Marks multi-level governance som mer skala-effektiv i forhold til den hierarkiske styringsstrukturen, når det gjelder å ‘internalisere eksternaliteter’ som vil oppstå på bakgrunn av politikken som iverksettes. Her forstås skala med utgangspunkt i en

15

administrativ/myndighets-skala inndeling (Cash et al., 2006). Videre bruk av skala i studiet, vil også ta utgangpunkt i den samme forståelse som Marks beskriver her.

Mens Marks og Hooghe skiller mellom type 1 og type 2 multi-level governance, forstår andre som f.eks. OECD (Organisation for European economic co-operation and development) maktfordelingen i dagens samfunn med utgangspunkt i andre begrep. OECD tar ikke i bruk en direkte inndelingen av multi-level governance som type 1 og type 2, men deler inn i en upper horizontally og lower horizontally samt vertically. For OECD forstås multi-level governance ut ifra følgende interaksjoner:

 (Øvre horisontal interaksjon) Interaksjon mellom ulike statlige departement og/eller offentlige etater på sentralt-regjeringsnivå.

 (Vertikalt) Interaksjon mellom ulike offentlige aktører på det lokale, det regionale, det nasjonale og det overnasjonale nivået

 (Nedre horisontal interaksjon) Interaksjon mellom aktører på det undernasjonale nivået (OECD, 2013 s. 206)

Selv om OECD i motsetning til Marks og Hooghe ikke skiller mellom type 1 og type 2, forstår de likevel multi-level governance å inneha de samme karakteristikkene. De konkluderer også med at det ikke finnes én optimal måte å organisere multi-level governance, på bakgrunn av at styring som oftest avhenger av konteksten og det landet hvor styringen utarter seg (OECD, 2013). Det vil si at måten flernivåstyring utfolder seg i Norge (som jeg skal gjennomgå i analysekapittelet), vil mest sannsynlig ikke vær lik andre lands gjennomføring, men være enestående for nettopp Norge.

Forståelig nok har det blitt utgitt mye forskning på multi-level governance i sammenheng med EU-systemet. I følge Stephenson (2013) er det ingen andre begreper i moderne tid som har oppnådd like mye oppmerksomhet i studier om Europeisk politikk, som det multi-level governance har. Men i senere tid har det også blitt publisert mye forskning rundt begrepet i sammenheng med andre politikkområder som for eksempel miljøpolitikk (Amundsen et al., 2010, Bulkeley og Betsill, 2005, Gupta, 2007) og økonomisk politikk (Flinders og Bache, 2004). Utviklingen kan forstås som en naturlig utvikling på bakgrunn av at samfunnet stadig utvikler seg.

Stephenson (2013) peker på at ettersom multi-level governance som begrep og teori har blitt tatt i bruk innen ulike fagdisipliner, har også begrepets originale mening blitt mer og mer diffus.

16

Og av den grunn finner man i dag diskusjoner rundt hva multi-level governance egentlig innebærer (Bache og Flinders, 2004, Piattoni, 2010, Baldersheim og Ståhlberg, 2002).

Stephenson (2013) oppsummerer fire ulike måter å tilnærme seg begrepet på: den originale, den funksjonelle, en kombinert måte og en normativ måte. Dermed kan begrepet videre defineres utfra hvilke karakteristikker av begrepet man velger å fokusere på. Men uavhengig av hvilke tilnærming man tar utgangspunkt, legger han ved (som man kan se i figuren) at såkalte

‘policy networks’, ligger teorien veldig nært uavhengig av hvilken av tilnærmingene man tar utgangspunkt i.

Figur 1: Multi-level governance sin historiske utvikling som teori fra -93 frem til 2007 (Stephenson, 2013. s. 832).

Den originale (-1993) tar utgangspunkt i Marks opprinnelige beskrivelse, som fokuserer på multi-level governance og effektivitet. Mens den funksjonelle ses i sammenheng med

«problemløsning» av samfunnsproblemer. Multi-level governance som problemløsende har blant annet blitt forsket på i sammenheng med planlegging og klimatilpasning, både internasjonalt og i Norge. De tar i bruk denne funksjonelle tilnærmingen som problemløsende i kommuners arbeid med klimatilpasning (Hanssen et al., 2013).

På bakgrunn av at det finnes det lite forskning rundt multi-level governance i sammenheng med transportplanlegging, skal dette studiet prøve å fylle hullet med å forske på hvordan flernivåstyring i form av et byutviklingsprogram (Framtidens byer) kan virke problemløsende for norske storby-kommuners gjennomføring av en bærekraftig transportplanlegging.

17

3.2. En flernivåstyring tilnærming til utfordringer med bærekraftig transport