Os congestionamentos de veículos e as dificuldades de deslocamentos da população em São Paulo são problemas com que, historicamente, os gestores públicos da cidade têm lidado, sendo uma questão central nos planos e projetos urbanísticos propostos para a cidade desde o início do século XX. Diferentes entendimentos e soluções para a questão estão expressos em elementos e infraestruturas que definiram a paisagem paulistana, como o sistema viário do Plano de Avenidas de Prestes Maia55, as vias marginais aos rios Pinheiros e Tietê, as grandes estruturas de tráfego expresso56, avenidas de fundo de vale, linhas de metrô e corredores de ônibus. Dentro do processo de metropolização, a estruturação viária regional para ampliação da acessibilidade está relacionada à expansão da mancha urbana, à dispersão de atividades e funções no território metropolitano e, por consequência, ao retorno dos congestionamentos pela dilatação dos limites da metrópole. Esse percurso incluiu a ocupação de extenso estoque especulativo de terras no entorno da capital, em um modelo de cidade definido pelo automóvel como meio de transporte, em que o crescimento extensivo, horizontal e ilimitado espalhou a urbanização segundo princípios de uso desequilibrado de recursos espaciais, econômicos, ambientais e energéticos.
Aliados à contínua expansão do território metropolitano por meio do sistema viário, os insuficientes investimentos em transporte coletivo configuraram uma rede de transporte cujo desempenho não acompanhou as necessidades diárias de deslocamento da população e comprometeu a coesão espacial e social dos setores da metrópole impactados por grandes obras ou que manteve regiões desprovidas de acesso adequado ao sistema. A desestruturação de setores devido ao intenso tráfego ou à presença de estruturas hostis (como viadutos ou avenidas expressas de difícil transposição por pedestres) fazem da descontinuidade física da malha urbana fenômeno recorrente na cidade. O predomínio da lógica setorial nos projetos e na gestão dos transportes urbanos, em que a Engenharia de Transportes propõe eficiência
55 O Plano conceituou sistemas como a rótula e a contra-rótula no Centro, assim como o sistema Y (ou ligação norte-sul, com as avenidas Nove de Julho, 23 de Maio e Tiradentes), entre outros.
técnica segundo modelos baseados em atendimento de demanda, deixou de lado a complexidade das questões urbanas, os efeitos da expansão permanente do território, a qualidade dos espaços da cidade para seus habitantes57 e a análise do impacto das intervenções em diferentes escalas (local, metropolitana, regional).
No quadro das políticas públicas de transportes, o funcionamento do organismo metropolitano, a articulação de seus setores, as deficiências do sistema existente e as pressões para a ‘eficiência urbana’ emergem hoje como elementos que demandam investimentos e se mantêm na agenda de governos. Entretanto, diferentemente do período anterior da metrópole moderna em que os sistemas de transporte organizavam a superação dos limites físicos necessários à expansão territorial (urbanização ilimitada), as políticas de transporte têm atualmente como pressuposto a articulação da mancha urbana já existente de acordo com a dispersão das atividades no território metropolitano (MEYER, 2004).
Ainda há um descompasso entre essa percepção e a prática corrente dos órgãos governamentais responsáveis pelo sistema de transportes, cujo desempenho não depende apenas do acesso a pontos distantes, mas da conexão de lugares específicos e dispersos. O padrão pendular de deslocamentos, típico do ciclo industrial, deu lugar a fluxos mais complexos devido à multiplicidade de centralidades (polos) na metrópole, além da consolidação de áreas de uso misto (já que as atividades pós-industriais permitem a conjugação do uso habitacional nos mesmos setores urbanos)58. São fluxos que conjugam aspectos de deslocamentos regionais e de deslocamentos intra-urbanos, provocando conflitos e reforçando a importância de centralidades.
A estruturação do espaço regional é dominada pelo deslocamento das informações, da energia, do capital constante e das mercadorias em geral – eventualmente até da mercadoria força de trabalho. O espaço intra-urbano, ao contrário, é estruturado fundamentalmente pelas condições de desloca- mento do ser humano, seja enquanto portador da mercadoria força de trabalho – como no deslocamento casa-trabalho – seja enquanto consumidor – reprodução da força de trabalho, deslocamento casa-compras, casa-lazer, escola, etc. Exatamente daí vem, por exemplo, o enorme poder estrutu-
57 Talvez somente a imposição recente de restrições ambientais tenha posto freio a ações ilimitadas de expansão de sistema viário, como no processo de licenciamento do Rodoanel Sul (pela fragilidade ambiental das áreas cortadas por essa rodovia) e por políticas relacionadas à redução de emissão de carbono devido aos estudos sobre as mudanças climáticas.
58 Algumas conexões da cidade ainda apresentam o padrão pendular (centro-bairro) devido a seus baixos índices de emprego, especialmente na Zona Leste da capital, ainda que tenham dinâmica própria com fluxos internos conjugados aos fluxos relacionados ao centro da cidade.
rador intra-urbano das áreas comerciais e de serviços, a começar pelo próprio centro urbano. (VILLAÇA, 1998: 20) O conteúdo das políticas de transporte urbano, além das especificidades dos transportes metropolitanos na RMSP a serem apresentadas no capítulo 3, tem em seus aspectos sociais e econômicos chaves de análise para compreender o que ele viabiliza no meio urbano e seu papel na promoção da equivalência dos espaços da cidade (equidade), ou seja, a dimensão socioeconômica do transporte. Dessa forma, quando tratamos de mobilidade (como conjunto de deslocamentos59 da população no território) e acessibilidade (como possibilidade física de realização desses deslocamentos60), é preciso especificar de que grupos sociais se fala, uma vez que o acesso ao transporte é expressão da inclusão de seus usuários na sociedade (que sistemas utilizam, quais são seus percursos e em que tipo de veículo), além de propiciar a transformação da força de trabalho em algo passível de movimento no mercado61.
O espaço criado pela sociedade pode ser compreendido como o lugar da reprodução social, em que as necessidades conflitantes de circulação ocasionam disputas físicas e por investimentos, em um contexto de escassez relativa. Tal conflito inclui a disputa pelo espaço existente para os fluxos por aqueles que querem se locomover62, as pressões para garantir os grandes aportes financeiros necessários à expansão do sistema63, os debates técnicos64 acerca das melhores alternativas para melhoria da mobilidade e as relações políticas e institucionais necessárias para o desenvolvimento da rede. Dessa forma, entende-se novamente a metrópole
59 Existe o Índice de Mobilidade, que é um atributo dos habitantes de uma região, usualmente classificados por condições socioeconômicas, e mede a capacidade dos indivíduos em se movimentar pelo território. É expresso em número de viagens por dia, por indivíduo.
60 Vale aqui destacar dois níveis de acessibilidade: a macroacessibilidade, relacionada à facilidade de acesso a pontos distantes do território por meio de conexões estruturais (linhas de metrô ou trem, corredores de ônibus, grandes avenidas ou rotas metropolitanas) e a microacessibilidade, dependente das condições locais de acesso aos sistemas, como qualidade das calçadas junto a estações de transporte coletivo, inserção urbana desses equipamentos (fácil acesso aos pontos de atração do entorno), facilidades para pedestres. O termo também tem sido utilizado para caracterizar projetos e adequações do ambiente construído para pessoas de mobilidade
reduzida, com instalação dos chamados itens de acessibilidade, como pisos táteis para deficientes visuais,
elevadores e rampas para cadeirantes, indicativos especiais para deficientes auditivos, peças para conforto e segurança de idosos, entre outros.
61 Pode-se dizer que o transporte é um meio de produção tão importante para as empresas quanto suas máquinas e instalações diretamente relacionadas às suas atividades.
62 Uma situação emblemática na disputa por espaço de circulação são os vetos de associações de bairro a novos corredores exclusivos de ônibus devido à decorrente perda de uma faixa de rolamento de automóveis particulares.
63 Os altos custos da implantação de linhas de metrô geram debates sobre sua real necessidade, em um contexto de inúmeras outras políticas importantes que demandam investimentos.
64 As diferentes visões da comunidades epistêmicas e da burocracia acerca dos entendimentos sobre a política de transportes serão analisados adiante neste capítulo.
como expressão do processo de produção capitalista e espaço condicionado pelo jogo político da sociedade.
Os limites da intervenção na circulação são dados pelos limites dos conflitos entre atores no trânsito e seu poder real de pressionar o Estado na defesa de seus interesses. [...] Mesmo que a atividade de controle da circulação exija instrumentos técnicos de análise e projeto – já bastante desenvolvidos pela engenharia de tráfego - , ela é essencialmente política, pois precisa dividir um espaço escasso entre atores com interesses e necessidades diferentes, conflitantes e mutáveis no tempo e no espaço, e com recursos diferentes de acesso à visibilidade pública e ao poder real. (VASCONCELLOS, 1999: 55)
Nessa disputa por espaço e investimentos, os atores sociais são agrupados de acordo com os papéis que desempenham em trânsito, não necessariamente como classe, mas como “indivíduos políticos dentro de um dado contexto social, econômico e político, que condicionará suas atividades" (VASCONCELLOS, 1999: 55) e suas disputas por prioridade de investimentos. Talvez por isso seja complexo mapear iniciativas de mobilização popular (enquanto ação organizada de grupos reivindicando um interesse comum) para pressionar governos em favor de seus interesses em transportes65.
Como a disponibilização de transportes é desigual no espaço urbano, sua oferta (enquanto recurso escasso) é condicionante das decisões locacionais, resultando em outro aspecto socioeconômico do tema: seu impacto no mercado imobiliário. A valorização fundiária é variável dependente da presença de estruturas de acessibilidade, fazendo com que as políticas públicas de mobilidade sejam pressionadas a promover setores específicos da metrópole em que investimentos imobiliários (construção e comercialização) tenham interesse (tanto pela expansão do sistema quanto pela redução de congestionamentos). Nas metrópoles brasileiras, o crescimento econômico tem fortalecido as empresas de construção civil e desenvolvimento imobiliário, tornando-as cada vez mais influentes enquanto grupos de interesse nas definições da agenda pública66.
65 No capítulo 3, o tema da sociedade politicamente organizada como ator no processo de formulação de políticas públicas e formação de agenda na RMSP será retomado.
66 Adiante neste capítulo, os grupos de interesse como atores no processo de formulação de políticas públicas e formação de agenda na RMSP serão retomados.