Models and statistical analyses

diz que durante o regime militar, houve, por parte do Estado, uma escolha do caminho a ser seguido pela graduação. Esse caminho foi a via da “privatização”, significando a expansão do setor de cunho empresarial34, marcado pela cobrança de mensalidades dos alunos. O ponto a

34 _{Cumpre observar que a noção de privatização aparece na minha discussão entre aspas para marcar caráter}

ressaltar nessa linha de estudos é que o aparato estatal do período não só se omitiu – deixando de ampliar o acesso via instituição pública ou de pensar em alternativas outras conforme já pontuado -, como também teve papel ativo ao conceder incentivos e subvenções prescritas na Constituição e, também, mediante a interferência do órgão central responsável pela autorização de abertura dos cursos em prol do segmento lucrativo: o Conselho Federal de Educação.

No que diz respeito ao favorecimento constitucional às instituições particulares de ensino, despontam mecanismos como isenção fiscal e o crédito educativo. O crédito educativo foi criado pela Presidência da República em 23 de agosto de 1975. Foi implantado no primeiro semestre de 1976. Seus recursos são extraídos do orçamento do MEC e de percentuais das receitas das loterias. Em 1999, teve sua denominação substituída para FIES – Fundo de Financiamento ao Estudante do Ensino Superior. Nicholas Davies, estudioso do financiamento educacional brasileiro, pontua que:

... segundo o relatório do Tribunal de Contas da União (2000), sobre as contas do governo federal em 1999, o FIES teria contado com uma dotação orçamentária de R$ 244 milhões, dos quais R$ 141 milhões teriam sido utilizados para ‘beneficiar’ 104.736 estudantes. Basicamente, o credito educativo consistiu num empréstimo para o pagamento de mensalidades e manutenção de estudantes supostamente carentes, matriculados em instituições particulares de ensino superior. Financiado com recursos públicos, o programa, embora justificado como auxílio dos estudantes pobres, serviu para subsidiar instituições particulares que, sem o programa, perderiam uma parte de sua clientela. Além de subsidiar instituições particulares, o programa trouxe grandes prejuízos aos cofres públicos, pois uma grande proporção dos empréstimos não foi paga pelos estudantes após a conclusão do curso. (Davies, 2000, p. 172)

O presidente Luiz Inácio da Silva sancionou a lei que reformulou as regras desse fundo de financiamento (Lei 11. 552, de 2007), permitindo ao FIES financiar até 100% da mensalidade – antes o limite era 70%. O Ministro da Educação Fernando Haddad estabeleceu que para as instituições particulares participarem dos FIES terão que participar do ProUni. Esse ponto será retomado35, pois é justamente sobre o financiamento que se trava uma das maiores batalhas dos interesses dos empresários de ensino junto ao aparelho estatal. Não é de outro modo que houve o disparate de incluir36 _{projetos na referida lei para incluir o setor de}

empresas públicas – para o setor privado. Em nosso caso, portanto, não se trata de instituições públicas – universidades – sendo transferidas para o setor privado de ensino superior. Precisamente, trata-se de discutir o processo de desenvolvimento de um setor privado com fim lucrativo no ensino superior brasileiro, conforme poderá ser visto ao longo do texto.

35 _{Ver o item 2.4.1 adiante.}

36 _{Feitos por senadores e deputados, tanto da oposição quanto da situação, o que demonstra a força do segmento}

privatista incrustado também no Poder Legislativo. Há uma Frente Parlamentar de Apoio ao Ensino Superior Privado, composta, em 2008 – já deve ter outros números, tendencialmente maiores – por 171 deputados e 36

ensino superior privado entre as áreas de aplicação do Fundo de Garantia por Tempo de Serviço (FGTS). Na Câmara Federal tramitaram dezessete projetos na Comissão de Educação e Cultura envolvendo a liberação de recursos do fundo. Apenas um deles, o Projeto de Lei 3961, de 2004, foi acatado pela relatora – na época, a então deputada Maria do Rosário do PT-RS, hoje ministra no governo Dilma Rouseff. O parecer da relatora autorizou o uso da conta vinculada ao FGTS para o pagamento de parcelas universitárias, limitando o saque em 30% do saldo total. No Senado, o Projeto de Lei 321, de 2003, já expressara o mesmo desejo. Foi aprovado, porém vetado pelo presidente da república. Cabe ressaltar que essa ideia partiu de Walfrido Mares Guia, sócio majoritário da Kroton Educacional37 e ex-Ministro do Turismo e das Relações Institucionais do primeiro governo Lula. Ele é réu no “mensalão mineiro” e quando ocupou o cargo de secretário estadual da educação mineira criou o monstrengo da “qualidade total da educação”, uma utilização na área educacional do linguajar e das práticas dos manuais vulgares de administração de empresas. Seria um excelente negócio para quem é acionista de peso de um dos maiores grupos nacionais. Os fatos não deixam margem a dúvidas: tipo de poupança aberta pelo empregador em nome do funcionário, com depósitos mensais de 8% sobre o valor do salário, o FGTS acumula saldo anual que ultrapassa R$ 80 bilhões:

... o que a senhora acha da ideia do governo de uso de recursos do FGTS para pagar mensalidades em faculdades particulares? Maria Helena Guimarães Castro [diretora do INEP no governo FHC]: o Walfrido apresentou a ideia quando o Paulo Renato estava lá. Me lembro que havia muitos constrangimentos legais. O FGTS tem uma carteira grande, mas é usado para outras finalidades, como seguro desemprego, auxílios. Era preciso mudar a lei. Isso foi discutido, mas era impossível.” (Castro, 2006)

As isenções fiscais constituíram – e ainda constituem – outro instrumento legal de direcionamento de recursos públicos para o setor privado lucrativo. A forma é o

financiamento indireto, pois, em vez de receber diretamente os recursos – caso das tentativas recentemente frustradas de obter juros mais baixos nos empréstimos para capital de giro do BNDES38 –, consubstancia-se pela razão de não pagar impostos, permitindo uma acumulação patrimonial invejável quando se compara com outros setores da iniciativa privada. As isenções fiscais inicialmente aparecem codificadas na Constituição de 1934, durante a Era de Vargas, direcionadas para todos os níveis escolares. Desde essa data, permaneceram intocadas

senadores. Foi presidida pelo deputado Severino Gomes (PDT-BA) que defendia “... posicionamento mais ousado e agressivo em relação ao governo” ao exigir mais verbas públicas para o setor privado. (Cf. Zagonel, 2008).

37 _{A discussão sobre os grandes grupos educacionais encontra-se no item 2.3.3.} 38 _{Conforme item 2.4.1.}

até as tentativas de regulação - na Constituição de 1988 e na LDB de 1996 - e na sua relativa regulação obtida com o advento do ProUni, a partir de 2005, conforme registram pesquisas sobre a temática:

... um tipo de vantagem consistiu na isenção fiscal às instituições privadas, prevista nas Constituições Federais de 1934, 1946, 1967 e perdurando, com pequenas alterações, até a Constituição mais recente, de 1988. Ela significou e significa concretamente que os governos federal, estadual e municipal não podiam cobrar impostos a tais instituições. A diferença mais significativa foi introduzida pela Constituição de 1988, que exigiu fossem tais instituições sem fins lucrativos. Entretanto, tal exigência não é difícil de ser contornada (...) mesmo quando as escolas particulares apresentam receita superior à despesa, a diferença positiva nunca é apresentada como lucro porque é repassada como contribuição a entidades mantenedoras, as quais, na verdade, são as mantidas. Ou, então, quando suas receitas igualam às despesas, estas últimas encobrem remunerações e privilégios astronômicos, concedidos a seus diretores, ou dispêndios para a ampliação do patrimônio. Em outras palavras, o que seria considerado lucro em qualquer empresa nunca é registrado como tal nas escolas particulares, que, assim, ‘comprovam’ não ter fins lucrativos. (Davies, 2000 p. 160)

... a acumulação de capital no ensino superior privado brasileiro foi feita com um enorme incentivo fiscal. Desde a constituição de 1934, essas instituições são isentas de impostos sobre o patrimônio, a renda e os serviços. Olha que incentivo fantástico! Quando se vê uma grande instituição de ensino privado, que nasceu de um cursinho como a UNIP, ou de um pequeno ginásio como o Gama Filho, no Rio, que em algumas décadas se transformaram nesses impérios, a gente pensa que a acumulação de capital foi só pelo pagamento na boca de caixa pelos estudantes. No entanto, também foi importante a imunidade fiscal. Elas não pagavam impostos. Em que outro setor o capital pode se acumular com esse benefício? Nenhum. Enquanto era um setor pequenininho, isso não tinha muita importância. Hoje é enorme.” (Cunha 2001; 2004, p. 801)

... a Lei n° 5.172/66, que instituiu o Código Tributário Nacional, em concordância com a Constituição Federal de 1967, determinava que não haveria incidência de impostos sobre a renda, o patrimônio e os serviços dos estabelecimentos de ensino de qualquer natureza. Em outras palavras, os estabelecimentos privados gozaram do privilégio, desde a sua criação, de imunidade fiscal, não recolhendo aos cofres públicos a receita tributária devida (...) até 1996, praticamente todos os estabelecimentos particulares de ensino usufruíram imunidade tributária sobre a renda, os serviços e o patrimônio. O artigo 20 da Lei n° 9.394/96 de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDB) promoveu formalmente a diferenciação institucional intra-segmento privado. A partir deste momento, as instituições passaram a ser classificadas em privadas lucrativas e sem fins lucrativos (confessionais, comunitárias e filantrópicas). As primeiras deixaram de se beneficiar diretamente de recursos públicos e indiretamente da renúncia fiscal, enquanto que as demais permaneceram imunes ou isentas à incidência tributária. A mudança legislativa permitiu ampliar a arrecadação da União e dos municípios e aumentou os custos operacionais dos estabelecimentos de ensino. (Carvalho, 2005, p. 4-7)

... deve-se destacar que a Constituição de 1967 disponibilizou recursos financeiros e ajuda técnica ao ensino particular. (Martins, 2009, p. 21)

Por fim, cabe discutir a presença dos interesses privatistas no Conselho Federal de Educação, criado na LDB de 1961, instância que tinha um peso decisivo no sistema de ensino superior, atraindo a atenção dos empresários para a ocupação – mediante representantes - dos seus postos estratégicos, posto que lhe era legalmente atribuído determinar bolsas de estudo e financiamento39 para os graus de ensino e financiar estabelecimentos mantidos em estados, municípios e particulares, além das autorizações para a abertura, reconhecimento e credenciamento de cursos e de novas instituições. A maior parte dos conselheiros estava ligada ao setor privado lucrativo:

... na passagem das condições facilitadoras da emergência do processo de privatização para a sua efetiva implantação, o Conselho Federal de Educação tornar-se-ia um vetor de fundamental importância. Este organismo foi consideravelmente reforçado pela aprovação da Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional, em 1961, quando deixou de ser um simples órgão de assessoramento sobre questões educacionais e passou a deliberar sobre determinados assuntos como a abertura e o funcionamento de instituições de ensino superior. O Ministro da Educação ficava de certa forma submetido àquela entidade, uma vez que deveria homologar as decisões aprovadas pelo CFE (...) na escolha dos conselheiros, segundo aquela legislação, o presidente da república deveria garantir uma ‘adequada representação’ do ensino público e do ensino particular. A partir daí, o que se presenciou foi que vários dos futuros membros daquele organismo seriam defensores dos interesses privatistas e, num momento mais recente, passariam a ser adeptos da introdução do ensino pago nas instituições públicas. (Martins, 1989, p. 36)

Luiz Antônio Cunha também discutiu as ligações dos proprietários de faculdades privadas com os valores do regime militar e, mais preocupante, suas “alianças subterrâneas” com os quadros dirigentes do poder estatal na época, propiciando condições para a presença de muitos dos seus prepostos como conselheiros40. Alianças essas que desembocaram nas denúncias de corrupção no governo de Itamar Franco, o qual mediante a Lei 9.131/95 extinguiu o Conselho Federal e criou o seu congênere, o atual Conselho Nacional de Educação. Em debate no Centro Brasileiro de Análise e Planejamento, o autor sintetiza:

39_{Conforme seu artigo 95, letras a e c. “Art. 95 – A União dispensará a sua cooperação financeira ao ensino sob a}

forma de: a) subvenção, de acordo com as leis especiais em vigor; c) financiamento a estabelecimentos mantidos pelos Estados, municípios e particulares para compra, construção ou reforma de prédios escolares e respectivas instalações e equipamentos, de acordo com as leis especiais em vigor.’ (apud Romanelli, 2001, p. 182). Em um país que na época, conforme delineado, “não tinha recursos” para extensão da rede oficial de ensino, possuindo metade da população fora da escola, os interesses particulares na área educacional foram contemplados.

40 _{“... Entre 1968 e 1972, foram encaminhados ao CFE 938 pedidos de abertura de novos cursos, dos quais 759}

obtiveram respostas positivas. A grande maioria das solicitações emanava da iniciativa privada não-confessional.” (Cf. Martins, 1989, p. 22).

... tenho também outra divergência com Eunice Durham quanto às causas da privatização. De acordo com minhas pesquisas, o Estado, mais do que facilitá-la, a induziu. Nos anos 60, o Conselho Federal de Educação era a principal instância de favorecimento do crescimento do setor privado de ensino. Era aí que se fazia a representação direta dos interesses privados mais rasteiros. O Conselho mudava a legislação de modo a facilitar a multiplicação dos cursos com maior mercado. Já os representantes dos empresários do ensino no MEC eram nomeados pelo presidente da República, e alguns ainda continuam por lá, em postos muito elevados. Do meu ponto de vista, tudo isso fez parte de uma política deliberada de privatização do ensino. (apud Almeida et al., 1996, p. 160) [grifos meus]

Alguns autores sustentam – ao contrário do senso comum disseminado cotidianamente nos vários espaços sociais – que esse processo de incentivo ao setor privado lucrativo constitui uma peculiaridade brasileira41. Assim Nunes (2007, p. 15-16) destaca que “... o Brasil claramente estimulou, por meios legais e regulamentações, a constituição de um setor educacional com fins lucrativos, fazendo do país um caso desviante das tendências mundiais ainda hoje dominantes. Em geral, naqueles países nos quais existe um denso componente privado, a educação superior com finalidade lucrativa é tolerada, mas não se registram políticas públicas, como a brasileira, de incentivo à mercantilização do setor.” [grifo meu]

Steiner (2005, p. 350-351) em elucidativo estudo, ao comparar o sistema de ensino superior brasileiro com o existente nos Estados Unidos da América – geralmente, sempre evocados como referência entre os simpatizantes da presença privada lucrativa na educação superior – demonstra que “... universidades com fins lucrativos representam cerca de 1% das universidades americanas (...) a maior diferença entre os sistemas é a presença significativa das instituições particulares no Brasil, quase inexistentes nos EUA (...) o Brasil conta com cerca de duas vezes mais instituições particulares do que os EUA: Brasil possui 1.120 e os EUA, 617.”

Ora, ao efetuarmos uma apreciação objetiva da situação nos países capitalistas mais desenvolvidos, pode-se constatar que eles possuem nuances que são – por algum motivo – desconsideradas no debate sobre o modelo de ensino superior. Luiz Carlos Bresser Pereira aponta muito bem as diferenças existentes, corroborando a singularidade brasileira aqui salientada:

... entendo que a universidade privada, a universidade que visa lucro, é para mim um aborto. É alguma coisa absolutamente inaceitável do meu ponto de vista de valores. Eu sei que existe aí na sociedade, sei que existe no Brasil, mas em países

41 _{Sustento também essa posição. Acredito que não é só a jabuticaba e o termo saudade que são singulares da}

nossa cultura. O modelo de graduação, dominado por um setor privado lucrativo também é sui generis. Logicamente há outros países latino-americanos com forte presença desse setor empresarial. Para um estudo comparativo na América Latina, consultar o trabalho de Klein e Sampaio (1994) e Durham e Sampaio (1998).

civilizados não tem. Eu não conheço nenhuma universidade privada na França, nos Estados Unidos, na Inglaterra, na Alemanha, na Suécia. Privada, não conheço. Universidade que visa lucro (...) nos Estados Unidos, você tem dois tipos de universidades: as estaduais, como a Michigan State, a University of California etc. e as privadas, como Harvard, MIT, Chicago (...) E as privadas não são privadas, são públicas, ninguém fica rico delas, são públicas não estatais.

... a universidade privada com fins lucrativos que existe no Brasil é uma aberração (...) deve ser pública não-estatal, como é a universidade americana (inclusive as estaduais) e como se tornaram as universidades inglesas depois da grande reforma por que passaram. (Pereira, 2000, p. 41-2; 47; 2004)

Considero importante apresentar aqui uma tese alternativa, oposta à visão de que o regime militar tenha tido um papel preponderante na expansão do setor privado de cunho lucrativo, conforme exposto acima. Basicamente, é enunciada por Eunice Ribeiro Durham, Simon Schwartzman e Helena Sampaio em seus estudos sobre a evolução do ensino superior brasileiro. Vejamos os elementos nos quais se sustentam. O primeiro deles é a ideia de que houve um movimento de “mercado”, uma pressão social para o acesso ao ensino superior, destacado da presença estatal:

... há uma afirmação de que desde 1968 tem havido uma tendência constante do governo federal de privatizar o ensino. Acusa-se que há uma espécie de ‘conspiração privatizante’. Não há dado nenhum que comprove isto (...) não é simplesmente uma questão de governo federal. Há uma demanda social e uma visão da sociedade de que se deve criar uma coisa chamada universidade que dê ensino e às vezes que dê o diploma mais do que o ensino. Esta é a demanda, esta é a sociedade (...) e não se trata de um processo movido pela insistência do Estado em fortalecer o setor privado: o setor privado cresce independentemente do Estado. (Durham apud Almeida et al, 1996, p.154) [grifo meu]

... outros autores (Schwartzman, Durham) enfatizam a pressão de mercado como o elemento determinante da expansão do ensino particular. (Sampaio, 2000, p. 218- 219)

A autora está correta quando diz não se tratar de uma conspiração. Também concordo, os fatos são mais complexos. No que se refere à questão da pressão social, conforme pudemos ver quando da discussão da evolução histórica do ensino no país, também compartilho desse pensamento, pois não podemos desprezar pressões fortes da população em sua busca pelo diploma, traço marcante da cultura brasileira e também mundial. Entretanto, penso que a pesquisadora despreza pontos centrais ao desconsiderar fatos amplamente documentados sobre a presença estatal no sentido de estimular o segmento empresarial e, mais importante, ela empreende em sua argumentação a concepção de um “mercado” solto, movido por forças cegas, sem interferência de outras esferas sociais. De forma sucinta, poderíamos perguntar: é mesmo possível afirmar, especialmente no caso brasileiro, que “o setor privado cresce independentemente do Estado?”. Embora no discurso empresarial isso seja muitas vezes manifestado, vemos que a realidade insiste em ser mais complexa.

Ainda nessa questão, ambas as autoras parecem não dar muita importância ao ponto dos incentivos dados aos empresários do ensino. Uma toca na questão (Durham apud Almeida et al., 1996, p. 157-8), mas a considera insignificante42 “... segundo dados dos setores federal e estadual, o dinheiro que tem ido para o setor privado é mínimo, somente através do crédito educativo, e foi muito pouco antes”. A outra autora (Sampaio, 2000, p. 120), em sua tese sobre o setor privado de ensino superior no Brasil, ao falar de como se dá o financiamento das privadas diz “... no que tange ao financiamento, os estabelecimentos não oficiais são financiados com recursos privados, por meio de mensalidades pagas pelos estudantes.” Está correto, esse é o financiamento direto. E o indireto pela não cobrança de impostos e pelas subvenções dadas a alguns grupos de alunos em termos de crédito para pagamento das mesmas mensalidades? Nenhuma linha a respeito.

Causa surpresa que ambas não discutam o papel das isenções na constituição do setor privado lucrativo. Ou seja, não consideram em suas análises o financiamento indireto dado pelo Estado a esse setor. Quando se aproximam de tal temática, somente enfatizam que a letra da lei (“legalmente”, “de direito”) dispõe que todo o setor privado receba tais incentivos, misturando entes que, no mundo concreto, real, sabemos que são bem distintos quanto ao fim da atividade educacional, seja naquela época, seja mesmo nos dias atuais. Durham (2003, p. 19), contudo, reconhece as diferenças, porém, não as incorpora na análise para justamente contrastar esses segmentos bem díspares, o que aqui a todo instante venho salientando “... o sistema privado dividiu-se internamente entre um segmento comunitário ou confessional não lucrativo, que se assemelhava ao setor público e, outro, empresarial”. Na mesma passagem, causa surpresa uma nota de rodapé, inserida na palavra empresarial “... é impossível documentar estatisticamente a importância deste setor porque, até 1996, todos os estabelecimentos eram formalmente não lucrativos. A afirmação deriva de uma análise qualitativa e da familiaridade da autora com o sistema, que deriva de sua participação em órgãos governamentais de decisão”. (Ibidem)

Com essa observação, concluímos, então, por exemplo, que naquela época não tínhamos como distinguir o que era uma Pontifícia Universidade Católica (PUC) da Universidade Paulista43, do empresário Di Genio? Estudos de outros autores, aqui já expostos, desautorizam

42 _{O então Ministro da Educação no período do governo Fernando Henrique Cardoso, em obra que faz o balanço}

de seus oito anos de gestão, diz que “... no ano 2002, o programa havia beneficiado 220 mil estudantes”. (Cf.