Unsupervised learning
2.4.3 Model Fitting and Evaluation
Este estudo buscou contribuir para a compreensão do fenômeno de implantação de redes de políticas públicas (public policy network) no Brasil, através de um estudo de caso, no qual se colocou em foco a imposição hierárquica como variável da constituição de uma rede de política pública. Neste trabalho investigou-se como o caráter não espontâneo da rede afetou a implantação da Política Nacional de Formação e Desenvolvimento para o SUS no Estado de Minas Gerais/SUS-MG - Pólo da Macrorregional Centro.
Para atender ao propósito de responder a essa questão foram construídos três objetivos específicos: descrever a gênese, a organização e a dinâmica estabelecida na rede/pólo. Ao serem cumpridos e articulados esses objetivos proporcionaram os elementos necessários para a elucidação da questão de investigação.
Embora se tenha procurado trabalhar cada um dos objetivos isoladamente, isso nem sempre foi possível porque ao descrever e analisar os dados dessa forma introduzia-se uma divisão artificial que o fenômeno social não apresenta. Por isso, nessas considerações finais, as discussões são apresentadas buscando respeitar a ordenação dos objetivos específicos apenas nos momentos em que isso é possível. Na maior parte da discussão, a gênese, a organização e a dinâmica encontram-se entrelaçados da forma como se apresentam no fenômeno estudado.
No que se refere à gênese da Rede da Política de Educação Permanente em Saúde, realizada através de Pólos/Rodas de Gestão, a investigação permitiu estabelecer que, embora se deva associar a formulação da Política com a Portaria 198, esse dado por si só possui reduzido valor para a descrição da gênese da política. Alcançar uma maior compreensão do fenômeno
exige a reconstrução histórica do cenário político-institucional no interior do qual a Portaria foi gerada, buscando descrever e identificar os eventos que a antecedem e influenciam.
Estabelecido esse cenário, é possível afirmar que a experiência da Rede da Política de Educação Permanente em Saúde através de Pólos/Rodas de Gestão representa ao mesmo tempo uma continuidade e uma ruptura com conceitos e modelos experimentados pelo Ministério da Saúde para coordenar Políticas de Educação Permanente no âmbito do SUS ao longo das décadas de 1990 e 2000.
A continuidade pode ser identificada, principalmente, na permanência da idéia de rede como modelo de coordenação de políticas públicas, mas também e aparentemente de forma paradoxal, na persistência de práticas de concentração de poder e de centralização de ações, como já havia ocorrido com a política dos Pólos de Capacitação, Formação e Educação Permanente do Pessoal do Programa de Saúde da Família – PSF, que antecede e é ponto de partida para o desenho da Rede da Política Nacional de Educação Permanente em Saúde.
A ruptura com o modelo anterior ocorre com o deslocamento das universidades, de uma posição de centralidade na implementação de políticas de educação permanente em saúde para uma posição secundária nos processos de formação e desenvolvimento de recursos humanos para o SUS.
A dinâmica de continuidade e ruptura que, nesse caso, envolve a mudança das posições ocupadas pelos atores na estrutura da rede deve ser percebida como parte de um processo histórico e dialético de construção das redes de políticas públicas no Brasil. Isso acarreta que a dinâmica da rede deve ser compreendida como resultante da interação entre sistemas de
forças sociais internas e externas à rede. Dessa forma, é possível compreender que a estrutura das relações entre os atores e a localização de cada ator no interior da rede pode ter conseqüências comportamentais e atitudinais para cada ator e para a rede como um todo (KNOCKE e KUKLINKI, 1993, p.176) tanto quanto os acordos mais amplos que são produzidos no interior da sociedade.
No caso brasileiro, é possível identificar empiricamente a coexistência entre o discurso da auto-organização, do autogoverno e da autonomia das redes de políticas públicas com a manutenção das práticas de concentração de poder, de centralização das ações e das disputas por poder, entre um número muito reduzido de atores dominantes. Esse achado reflete a hegemonia dos acordos que legitimam a concentração de poder e o autoritarismo nas relações entre os atores dominantes e os atores secundários na sociedade brasileira e se manifesta nas redes de políticas públicas, em detrimento dos princípios de auto-organização, autogoverno e autonomia (RHODES, 1993; 1999) dos arranjos locais que constituem o eixo das teorias de redes e de redes de políticas públicas, de matriz européia e norte-americana.
Na Rede da Política Nacional de Educação Permanente em Saúde, os protagonistas são, principalmente, o Governo Federal e o Governo Estadual. Essa afirmação deve ser assumida com reservas, já que nenhum dos dois atores pode ser caracterizado pela unidade, já que o Ministério da Saúde e a Secretaria de Estado de Minas Gerais são arenas políticas para grupos em litígio por controle de recursos econômicos, vantagens políticas e partidárias, predominância teórica e/ou ideológica.
A pesquisa permitiu constatar que a imposição hierárquica da rede pelo Governo Federal gerou resistências do Governo Estadual e, finalmente, a cisão entre os dois planos de governo.
Como conseqüência, o Governo Federal interrompeu o discurso e a prática da Política Nacional de Educação Permanente em Saúde conforme proposta na Portaria 198, o que resultou no seu colapso, já que o Governo Estadual nunca alocou recursos financeiros para a implementação da política. Isso acarretou que os dois níveis de governo continuam a conduzir os processos de formação e de educação permanente de forma desarticulada e ineficiente com reflexos negativos sobre as possibilidades de consolidação do SUS.
Em síntese, esta pesquisa permitiu identificar a inconsistência política e a fragilidade institucional da rede de política pública imposta, a ausência de mecanismos para resolução de conflitos, a inexistência de relações interinstitucionais estáveis entre os atores governamentais e privados, interdependentes entre si. Também se identificou a ausência de compartilhamento de expectativas e benefício mútuo, o baixo compromisso dos atores com os objetivos comuns e com os procedimentos pactuados, tendo como resultado um ambiente institucional caracterizado pela formalidade e pela burocracia. Também foi possível estabelecer que a implementação dessa rede de política pública sofreu restrições políticas, institucionais e organizacionais, sociais e técnicas.
A análise dos dados aponta para as dificuldades de gerir e coordenar uma rede de política pública, e a para a persistência de formas de coordenação hierárquicas, baseadas na autoridade dos cargos, mesmo em um contexto discursivo de atuação em rede. Também foi possível estabelecer que a gestão em redes tenha como desafios: a coordenação, a criação de mecanismos que definam processos coletivos de decisão, os processos de negociação e interação entre os atores; a definição de prioridades e a capacidade de institucionalizar os conflitos através de instâncias de pactuação.
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