No Brasil, a política migratória oficial é, desde há tempos, considerada oscilante e indefinida – ou mesmo “errática”, conforme o estudo especializado (ALMEIDA, 2001). Amado Luiz Cervo e Clodoaldo Bueno (2002) enxergam a baixa efetividade desde o período imperial: “A política migratória do Império só foi constante, ao longo do tempo, em termos de intenções e intermináveis debates públicos” (p. 84).
Ao longo da República Velha, com a intensa imigração para o Brasil, o governo se viu obrigado a executar uma política de colonização que conseguisse racionalizar o processo de ocupação de pequenas propriedades familiares por colonos vindos da Europa. No entanto, a formação de “quistos étnicos” e o posterior surgimento de movimentos separatistas, na penúltima década do séc. XIX, que autores como Silvio Romero apontavam como consequência calamitosa da política migratória do Império, fez com que a imigração passasse a ser visto como um potencial problema à política do Estado nacional que se pretendia edificar (SEYFERTH, 1997, p. 96).
No entanto, a necessidade do Estado de cooptar a mão-de-obra menos desqualificada vindo da Europa em crise, fez com que, na início do séc. XX, o Estado e as províncias brasileiras (em especial as do Sul) estabelecessem uma política imigratória que prejudicou os brasileiros das classes despossuídas. Posteriormente, na Era Vargas, com o endurecimento da legislação (que coincidiu com e a política de nacionalização na gestão de recursos estratégicos), os próprios imigrantes se viram marginalizados e dependentes da própria sorte.
A hipótese tangível de Bernasconi & Truzzi é que a imposição de “barreiras” ao fluxo migratório pelo Brasil (e também pela Argentina), especialmente nos anos 30, estava diretamente ligada com a depressão econômica que atingia grande parte do mundo, e não tanto (como se imagina) com a rígida normativa que se estabeleceu nos anos que precederam ao Estado Novo.
Durante o autorismo na Era Vargas, a política migratória encontrou um de seus momentos menos nobres, no qual a deportação de Olga Benário é apenas um incidente ilustrativo, dentre outros tantos.
No período que coincide com o início e o pós-Segunda Guerra (v. Cap. 1.1.2), o Brasil, como diversos outros países latino-americanos, vê-se diretamente afetado por fluxos de refugiados e trabalhadores migrantes que acorrem da Europa e do Sudeste Asiático em busca de melhores condições de existência. Todavia, a política migratória refratária do período anterior ainda faz eco.
Detalhando informações sobre esse período, Paulo Roberto de Almeida, em
Formação da diplomacia econômica no Brasil”, registra que
[…] [a] política migratória continuaria restritiva no imediato pós-guerra, com a preservação de alguns preconceitos da década anterior. Assim, por exemplo, expressando o ponto de vista do Brasil em sessão plenária do Comitê de Deslocados de Guerra das Nações Unidas, em abril de 1946, o Delegado do Itamaraty, ainda que manifestando a receptividade do país aos refugiados e deslocados de guerra, deixou bem claro o aspecto seletivo da política oficial:
Aquela experiência [de mais de um século de acolhimento de imigrantes] nos aconselha a buscar primordialmente elementos assimiláveis à nossa formação étnica, econômica e social. Não queremos reincidir no erro de admitir, por exemplo, japoneses, comprovadamente inassimiláveis, sem falar de outros inconvenientes que não preciso repisar. Precisamos sem dúvida reforçar, revigorar uma ascendência europeia que nos é cara, mediante cuidadosa e proveitosa seleção. E assim me refiro à primeira condição exigida pelo Brasil […] em segundo lugar, o Brasil prefere,
entre os que aceitem voluntariamente pertencer a sua comunidade nacional, os trabalhadores agrícolas e técnicos em geral de que tem urgente necessidade, agricultores de todos os ramos e industriais especializados imprescindíveis ao seu desenvolvimento. Em contrapartida, os trabalhadores que pretendam fixar-se nas cidades não são desejados pelo meu país […] A lei [de imigração, promulgada em setembro de 1945] estabelece, como condição geral, que todos os imigrantes, dirigidos ou espontâneos, devem ser agricultores, técnicos ou operários qualificados.
(sem destaque no original)
No entanto, como um destino inescapável, a inserção do Brasil no cenário globalizado, que se delineia com clareza na segunda metade do séc. XX, aponta “para a necessidade de reestruturação dos mecanismos da política imigratória” (PAIVA, 2008, p. 2). Começa a ser gestado um novo planejamento sobre a temática, segundo Odair Paiva (idem, ibidem), e a industrialização tardia, acelerada nos grandes centros (em especial em São Paulo), exporá novamente o problema da imigração à política dos governos.
Desse período em diante, atravessando a fase dos governos ditatoriais (1964-1985), pode-se asseverar que a política migratória contou com mais recuos do que avanços rumo à efetividade (consoante os critérios definidos pelas Nações Unidas).
Estima-se que o número de imigrantes em situação irregular, segundo dados do Ministério da Justiça (2005), é de 830 mil indivíduos. A regularização desse contingente perpassa a implementação de políticas de monitoramento, acompanhadas de programas assistenciais, que tenham natureza permanente. Ações episódicas de regularização e anistia, em que o Ministério da Justiça e a Polícia Federal assumam protagonismo, não se coadunam com o modelo de política migratória integrada a ser assumido pelo Brasil.
Por oportuno, vale lembrar que a edição do Estatuto do Estrangeiro (Lei nº 6.815/80), que criou o Conselho Nacional de Imigração (órgão presidido pelo Ministério do Trabalho com representação interministerial), dado o seu caráter restritivo, parece o resultado infeliz dos anos de governos ditatoriais assentados em uma repressiva política de segurança nacional que “encarou o migrante como um potencial subversivo, tendência corporificada no retrógrado Estatuto do Estrangeiro
[…] surpreende que ainda esteja em vigor, já que representa a negação de toda a evolução internacional na matéria” (FARENA, op. cit., p. 328)59.
O fato previsível de que o Brasil, mais cedo ou mais tarde, ver-se-á obrigado a revogar o seu antiquado Estatuto, sancionando uma lei mais sensível aos problemas que a temática enseja, parece ser justificativa suficiente para que o tema da migração internacional seja pensado e debatido de forma ampla e interrelacionada, com atenção para o tratamento isonômico dos imigrantes.
Hoje em dia, conforme Barreto (apud PATARRA & BAENINGER, 2006), a política migratória orientada pelo CNI restringe-se a apoiar a migração que possa contribuir com a “assimilação de tecnologia, investimento de capital estrangeiro, reunião familiar, atividades de assistência, trabalho especializado e desenvolvimento científico, acadêmico e cultural” (p. 88). Ante tais condicionantes, revela-se indisfarçável o privilégio dispensado ao trabalhador migrante de formação técnica especializada60, em detrimento do refugiado e do trabalhador migrante sem instrução que se deslocam por necessidades prementes.
Agravando esse quadro, a indefinição por tantos anos, por parte do Brasil, quanto à ratificação da CTMF, aprovada pela Assembleia Geral da ONU desde 1990 (v. Cap. 2.2.1.2), também não favorece uma visão otimista em relação posição do Estado brasileiro sobre a questão migratória. O fato de ser o único país do Mercosul a não prestigiá-la torna-o alvo de contundentes críticas (BARBOSA, 2006).
Vale notar que na VI Reunião de Altas Autoridades Competentes em Direitos Humanos e Chancelarias do Mercosul e Estados Associados (RAADDHH), realizada entre os dias 05 e 06 de dezembro de 2006, a temática dos direitos humanos de
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O Projeto de Lei nº 5.655/2009 (que “Dispõe sobre o ingresso, permanência e saída de estrangeiros no território nacional, o instituto da naturalização, as medidas compulsórias, transforma o Conselho Nacional de Imigração em Conselho Nacional de Migração, define infrações e dá outras providências”), incumbido de remodelar a política normativa sobre a questão migratória, permaneceu, no ano de 2011, na Comissão de Turismo e Desporto da Câmara dos Deputados, sem previsão para ser aprovado nessa casa legislativa, tampouco para ser promulgado como lei.
60 Embora, como se verá nos capítulos 4 e 5, os imigrantes haitianos que hoje chegam ao Brasil,
mesmo aqueles com formação técnica especializada, não são recepcionados com qualquer privilégio em relação aos demais.
migrantes e refugiados – ou “direitos humanos das pessoas em movimento” – foi tratada como tema da mais alta relevância para o contexto regional61.
Fazendo coro no âmbito global, o Alto Comissário das Nações Unidas para Refugiados, Antônio Manuel de Oliveira Guterres, esteve no Senado brasileiro em 03 de agosto de 2011, ocasião em que pediu aos congressistas brasileiros que aprovassem o projeto de Novo Estatuto do Estrangeiro (PL nº 5.655/2009), bem como a adesão do Brasil à CTMF.
A respeito do trâmite para a incorporação pelo Brasil da CTMF, Rossana Rocha Reis (2011, p. 63-64) rememora e esclarece que
Em 2009, o Brasil assinou a Convenção Internacional sobre os Direitos dos Trabalhadores Migrantes e Membros de suas Famílias. Em dezembro de 2010, o governo brasileiro enviou para o Congresso o pedido de ratificação da Convenção. Na carta dirigida ao presidente da República, o ministro das Relações Exteriores Celso Amorim (2009) justifica a necessidade de ratificação por parte do Brasil nos seguintes termos:
Em contexto de restrição cada vez maior da entrada, permanência e garantia dos direitos dos migrantes, a ratificação da Convenção pelo Brasil representaria fortalecimento de sua posição favorável à defesa da proteção dos direitos humanos, daria maior legitimidade a seu papel em foros internacionais sobre direitos dos migrantes e poderia ser estímulo ao processo de universalização da ratificação deste importante instrumento de direitos humanos.
Muito embora o discurso do então Ministro de Relações Exteriores leve a crer que o governo brasileiro assumiu um compromisso inarredável com os direitos humanos dos migrantes, e que o atraso na reformulação das normas protetivas deveria ser imputável exclusivamente aos parlamentares, Rossana Reis complementa sua análise desvelando a “retórica brasileira em termos de migrações” (idem, ibidem).
De fato, parece verossímil a alegação de que o governo brasileiro ostenta uma face de Jano, pois, ao mesmo tempo em que a pasta de Relações Exteriores, reconhece que a CTMF é um “importante instrumento de direito humanos”, os
61 Nesse sentido, as manifestações das delegações do Equador, Argentina, Uruguai, Venezuela e
Bolívia e o então presente representando do Alto Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados (ACNUR). A delegação equatoriana já havia apresentado Projeto de Resolução sobre a matéria na V Reunião (RAADDHH no 3/06) e, na VI reunião, reforçou sua posição manifestando que
“o tema dos refugiados é sensível à política exterior do Equador” (MERCOSUL/RAADDHH/Ata no
demais setores do governo parecem ainda não haverem vinculado – ao menos não discursivamente – a relação entre políticas migratórias e direitos humanos62.
Embora pareça claro o liame estreito entre as duas matérias, vale registrar que o 3o Programa Nacional de Direitos Humanos (conhecido como “PNDH-3”) – proposto pelo Governo Lula e aprovado pelo Decreto no 7.037, de 21 dezembro de 2009 –, que contém diretrizes para formulação de políticas públicas, ocupa-se da questão migratória (em sentido amplo) de forma exígua e pontual63; sendo que em relação à migração internacional, não há qualquer referência.
Para alavancar um projeto de política migratória nacional efetiva, é necessário que o Estado brasileiro se mostre capaz de debelar a retórica historicamente enraizada na política e nas instituições, como também é necessário também ter claro que as políticas migratórias representam um tipo especial de política pública.