Quando se estuda a Constituição Federal de 1988, começando pelo seu preâmbulo, como certidão de origem e legitimidade do texto, ficou consignado entre as intenções da Assembléia Nacional Constituinte assegurar o desenvolvimento da sociedade brasileira.
Numa perspectiva da teoria material da constituição, o ordenamento jurídico-constitucional brasileiro está afeto às influências de seu tempo. A sociedade, dita “pós-industrial e científico-tecnológica” dos dias atuais (conforme expressão de Castanheira Neves), traduz-se pela intenção do bem-estar social, em que todas as funções da república devem ser aferidas pelo nível de fruição econômico-social.37
Já na abertura do Título I a Constituição de 1988 estabelece um elenco de objetivos fundamentais, demonstrando a finalidade de promover o desenvolvimento equilibrado e a diminuição das desigualdades regionais.
O art. 3o determina um programa de atuação do Estado e da sociedade brasileiros, determinando o sentimento e o conteúdo de políticas públicas que, se
35 FURTADO, Teoria e Política do Desenvolvimento Econômico, p. 219. 36 FURTADO, Teoria e Política do Desenvolvimento Econômico, pp. 283-301.
37 CASTANHEIRA NEVES, Digesta, p. 325. O autor português classifica a sociedade atual,
em sentido geral, como pós-industrial e científico-tecnológica resultante da transformação da sociedade, restringiu sua reflexão ao contexto histórico dos Estados desenvolvidos. Basta observar economias de países africanos e mesmo da América Latina, para verificarmos que muitos estão no estágio de pré-industrial. A realidade brasileira não é diferente, pois embora não tenha superado o estágio de país periférico, ainda não cumpriu as promessas do Estado de bem-estar social.
implementadas, consubstanciarão numa real ruptura com as atuais estruturas sociais e econômicas.38
Os fins da República não podem estar dissociados da soberania do Estado brasileiro. Quando o art. 1o, caput, menciona que no país será instituída uma
República, estipulando uma força de governo e estruturando-a, mediante a união indissolúvel dos Estados, Municípios e Distrito Federal, adotando o modelo de Estado Democrático de Direito, consagra um princípio (na acepção de Dworkin), ou um princípio político constitucional conformador (na acepção de Canotilho).
Também nos incisos do art. 1o estabelecem diversos princípios, afirmando-se no inciso I ser a soberania um dos fundamentos da República Federativa do Brasil.
Já o art. 4o, que também consagra princípios em seu caput e incisos, dá em conjunto com o art. 1o o significado de soberania temperada. Em seu inciso I, dispõe que deve ser o Brasil independente nas relações internacionais e adota também o princípio da autodeterminação dos povos (inciso III), que consiste na possibilidade de o povo se auto-reger politicamente, sem ingerências colonialistas ou tutelares. Essa visão tradicional convive com a relativização permitida no inciso IX, que impõe a cooperação entre os povos para o progresso da humanidade.39 Aqui as
reflexões de Gilberto Bercovici acerca do discurso da crise do Estado transporta-se para a Constituição brasileira promulgada em 1988, porquanto também abrigou a idéia de “Estado constitucional cooperativo, em que o Estado constitucional está aberto ao direito internacional e supranacional, com a internacionalização das tarefas sociais.” 40
A cooperação é favorecida pelo fato de o art. 1o da CF ter previsto a união indissolúvel dos entes federados. Assim, a cooperação revela-se importante em virtude de que o indivíduo, os povos e os Estados nunca atuam isoladamente em qualquer situação, mas sempre em conjunto com os demais, incumbindo o direito aprimorar as formas de cooperação, para garantir maior igualdade de oportunidades.
38 BERCOVICI, Gilberto. Constituição Econômica e Desenvolvimento: uma leitura a partir da
Constituição de 1988. São Paulo: Malheiros, 2005, p. 113.
39 RISTER, Carla Abrantkoski. Direito ao Desenvolvimento. Antecedentes, Significados e
Conseqüências. São Paulo: Renovar, 2007, pp. 253-254.
40 BERCOVICI, Gilberto. Soberania e Constituição: para uma crítica do constitucionalismo.
Nesse aspecto, a Constituição avançou de forma inédita ao incentivar a União, na forma do art. 43, a “articular sua ação” em um mesmo complexo geoeconômico para efeitos administrativos, visando o seu desenvolvimento, concomitante com o escopo a redução das desigualdades regionais. Aqui novamente se denota a instituição de um padrão cooperativo de desenvolvimento, estatuindo diretrizes de como a compor ou limitar o almejado desenvolvimento.
Em relação à matéria tributária entre os Estados federados, o mecanismo adotado de composição dos conflitos de interesses quanto ao desenvolvimento das regiões consiste na edição de lei complementar, a teor do §1o do art. 43 da CF. Nos termos dos incisos I e II do mesmo dispositivo, prescrevem as condições para a integração de regiões em desenvolvimento, bem como a composição dos organismos regionais que executarão, na forma da lei, os planos regionais, integrantes dos planos nacionais de desenvolvimento econômico e social, aprovados conjuntamente com estes.
Nota-se, em relação ao §2o do mesmo dispositivo, a previsão de
tratamento diferenciado e prioritário para o aproveitamento econômico e social dos rios e das massas de água represadas ou represáveis nas regiões de baixa renda, sujeitas a secas periódicas (inciso IV), tendo o §3o estipulado que, nas áreas
mencionadas acima, a União incentivará a recuperação das terras áridas e cooperará com os pequenos e médios proprietários rurais para o estabelecimento, em suas glebas, de fontes de água e de pequena irrigação.41
Nesse contexto, os princípios fundamentais estabelecidos no art. 3o possuem caráter obrigatório, com vinculação imperativa para todos os Poderes Públicos, ou seja, conforma a legislação, a prática judicial e a atuação dos órgãos estatais, que devem agir no sentido de concretizá-los. Eles são os marcos do desenvolvimento do ordenamento, apontando objetivos e proibindo o retrocesso, funcionando como parâmetro essencial para a interpretação e concretização da Constituição. A atribuição de fins ao Estado, em última análise, significa sua legitimação, sua justificação material.42
Afirma Gilberto Bercovici que a fixação constitucional dos objetivos dá-se no art. 3o por inserir neste dispositivo a legitimação do Estado, ao atribui-lhe a
41 RISTER, Direito ao Desenvolvimento, pp. 260-261.
42 RISTER, Direito ao Desenvolvimento, p. 264. Cf. BERCOVICI, Constituição Econômica e
capacidade de realizar fins predeterminados, cuja consecução se dá por meio de políticas públicas e programas de ação estatal.43
As políticas públicas, segundo Maria Paula Dallari Bucci, voltam-se para a realização dos direitos sociais, que se concretizam mediante prestações positivas do Estado. A autora identifica certa proximidade entre as noções de política pública e a de plano, mas a política é mais ampla que o plano, definindo-a como “processo de escolha dos meios para a realização dos objetivos do governo, com a participação dos agentes públicos e privados.44 Contudo, acentua Luis Pietro Sanchis, isso não significa a dissociação absoluta entre política e direito, porque, embora relativamente independentes, são duas faces da mesma coisa, ou seja, a política está pressuposta no direito, e o direito se traduz numa “forma especial de polìtica e determinado politicamente em seus pressupostos, condições, funções e conteúdos”.45
O art. 3o da Constituição de 1988, ao fixar o desenvolvimento nacional e a redução das desigualdades regionais com objetivos a serem alcançados, fundamenta o anseio de reivindicação à realização de políticas públicas para a concretização do programa constitucional. Portanto, no processo político de elaboração de todas as políticas públicas já existe uma escolha de prioridades para o governo, tanto em termos de finalidades como de procedimentos.
Como balizador das lutas entre os Estados federados, conforme se abordou, com vistas no próprio desenvolvimento, prevê a Constituição no art. 3o,
inciso III, conjuntamente os objetivos de erradicação da pobreza e da marginalização, a redução das desigualdades sociais e a inclusão do propósito de redução das desigualdades regionais.46
Se de um lado a Constituição tem por escopo a aspiração do desenvolvimento equilibrado em âmbito nacional, com redução das desigualdades regionais, isso não afasta o compromisso das unidades federadas na formulação de políticas regionais de desenvolvimento.
Os objetivos da República Federativa do Brasil relacionados ao desenvolvimento vislumbram uma sociedade perfeita, apesar de idealista, ao ressaltar a construção de uma sociedade livre, justa e solidária, e a promoção do
43 BERCOVICI, Constituição Econômica e Desenvolvimento, p. 107.
44 BUCCI, Maria Paula. As Políticas Públicas e o Direito Administrativo. São Paulo: Saraiva,
2002, p. 261.
45 SANCHIS, Luis Pietro apud CASTANHEIRA NEVES, Digesta, p. 395. 46 RISTER, Direito ao Desenvolvimento, p. 265.
bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor idade e quaisquer outras formas de discriminação. É importante perceber que além da visão prospectiva em seu enunciado, expressa, de um lado, o reconhecimento explícito das marcas que caracterizam a realidade nacional: pobreza, marginalização e desigualdades sociais e regionais, num quadro de subdesenvolvimento, incontestado, que, todavia, se pretende reverter.47
O desenvolvimento econômico não é um fim em si mesmo, muito embora deva ser permanentemente buscado, mas um meio ou instrumento de atingir o desenvolvimento social. Nas palavras de Eros Grau, “o processo de desenvolvimento deve levar a um salto, de uma estrutura social para outra, acompanhado do nìvel econômico e do nìvel cultural intelectual comunitário.” 48
Assim, a soberania nacional como um princípio da ordem econômica, nos termos do inciso I do art. 170, tem estreita relação com o desenvolvimento, à medida em que este impõe a elaboração de um projeto político de desenvolvimento nacional, considerando-se a própria expressão do poder soberano, pois não se pode admitir que Estados estrangeiros assumam essa competência.
Carla Rister assinala que a Constituição cogitaria aí a soberania econômica, o que faz após ter afirmado a soberania política (pois sem ela não há Estado) como fundamento República Federativa do Brasil. A afirmação da soberania nacional econômica não preconiza o isolamento econômico, mas a recomendação por uma transformação da economia e da sociedade, para que se obtenha a ruptura de nossa situação de dependência em relação às sociedades desenvolvidas.49
Para José Afonso da Silva, a partir da Constituição de 1988, a ordem econômica brasileira, ainda de natureza periférica, terá de empreender a ruptura de sua dependência em relação aos centros capitalistas desenvolvidos. Essa é uma tarefa que a Constituinte confiou à burguesia nacional, quando constitucionalizou uma ordem econômica de base capitalista, porém quis que se formasse um capitalismo nacional autônomo, não dependente. Com isso, a Constituição criou as condições jurídicas fundamentais para a adoção do desenvolvimento autocentrado,
47 RISTER, Direito ao Desenvolvimento, p. 292. Cf. GRAU, Eros. A Ordem Econômica na
Constituição de 1988. 9a edição. São Paulo: Malheiros, 2004, p. 203.
48 RISTER, Direito ao Desenvolvimento, p. 271. Cf. GRAU, Eros. A Ordem Econômica na
Constituição de 1988. 9a edição. São Paulo: Malheiros, 2004, p. 201. 49 RISTER, Direito ao Desenvolvimento, p. 282.
nacional e popular, que, não sendo sinônimo de isolamento ou “autarquização econômica”, define a direção para um sistema econômico desenvolvido.50
Sobre o planejamento de desenvolvimento nacional equilibrado, estabeleceu o art. 174 da CF que o Estado exercerá, na forma da lei, as funções de fiscalização, incentivo e planejamento, como agente normativo e regulador da atividade econômica.
Ao inscrever o termo “Estado”, a Constituição refere-se ao Estado federal composto pela União, Estados-membros, Distrito Federal e Municípios, visto que a competência normativa em matéria de direito econômico é concorrente, previsto no art. 24, inciso I. O exercício da competência normativa e reguladora demanda o exercício de fiscalização, como forma de preservação para o cumprimento das medidas tomadas e das normas produzidas.
O §1o do art. 174 em comento refere-se ao “planejamento do desenvolvimento nacional ou planejamento da atividade econômica”, o que cumpre ser observado porque a ordem econômica na Constituição de 1988 optou pelo sistema econômico capitalista, uma vez que se a economia fosse planejada, admitir- se-ia sua centralização, com a substituição do mercado.51 Como comenta José
Afonso da Silva, está superada a questão sobre a compatibilidade entre planejamento e democracia, pois o constituinte estruturou um Estado Democrático de Direito com a previsão de sua intervenção na ordem econômica por meio do planejamento econômico.52
O planejamento está consubstanciado no art. 174 do texto constitucional, onde estão previstos os limites de eficácia do dispositivo constitucional. Deste modo, o planejamento no regime democrático brasileiro tem eficácia indicativa para o setor privado e imperativa para o setor público.
No planejamento indicativo deixa-se à maioria dos centros de decisão econômica privados, que atuam no mercado, a liberdade de acomodação ou não aos objetivos do plano, resultado da atividade de planejamento. Já no planejamento imperativo há centralização das decisões econômicas, ou seja, as unidades de produção estão submetidas, compulsoriamente, às prescrições do plano.
50 SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 19a edição revista e
atualizada. São Paulo: Malheiros, 2001, p. 770-771.
51 GRAU, A Ordem Econômica na Constituição de 1988, p. 270-271. GRAU, Eros.
Planejamento e Regra Jurídica. São Paulo: RT, 1978, p. 24.
No planejamento indicativo, as forças do mercado que exercem a atividade econômica não podem ser totalmente controladas, visto que têm relativa liberdade de atuação no mercado.
Regido pelo princípio da legalidade, o setor público assume diversas tarefas na estratégia de desenvolvimento nacional ao interver sobre o domínio econômico, porquanto poderá ser por meio de técnicas de direção ou indução.53 A intervenção por absorção ou participação, por sua vez, consistem em modalidades específicas de intervenção no domínio econômico pelo Estado.
Devido à ausência de sistematização do planejamento pelo constituinte de 1988, e a forte atenção dada às finanças públicas, que trata com maior detalhamento integrado os planejamentos de médio e longo prazo, existe a tendência de vinculá-los ao orçamento. Como nos explica Gilberto Bercovici, tal vinculação não pode ter por escopo limitar ou reduzir a questão do planejamento ao orçamento.54
1.3 As principais teorias desenvolvimentistas que influenciaram