Neste item será mostrado que o reconhecimento mútuo dos interesses de cada Estado contribuiu para que os dois países chegassem a um acordo. Também será abordado o fato de que a realização do monitoramento era uma opção que servia tanto aos negociadores brasileiros quanto aos uruguaios (Fischer et alii, 1994).
A legitimidade constitui um fator influente nos resultados das negociações, por meio do qual cada uma das partes reconhece a possibilidade de que a outra tenha uma certa razão em relação ao assunto. A legitimidade pode incluir diversos aspectos como os fundamentos e critérios objetivos, técnicos e científicos, em que está baseado o interesse defendido pela partes numa negociação. As negociações são favorecidas e a margem de eficácia aumenta quando cada uma das partes reconhece que o interesse defendido pela outra tem um fundamento racional, lógico, baseado em critérios objetivos, “científicos” (Fischer, 1991a).
Em casos de negociações ambientais, a ciência cumpre um papel relevante como fator de legitimidade. O conhecimento científico age como um fator de redução da incerteza existente sobre um determinado assunto, permitindo fundamentar “objetivamente” as posições das partes e, conseqüentemente, ajudando a criar consenso (Brooks, 1984; Clark & Majone, 1985; Ehrmann & Stinson, 1999; Ezrahi, 1980; Fiorino, 1989; Gudynas, 1998; Susskind, 1994).
Na negociação em estudo, as partes careciam de certeza técnica a respeito do tema da poluição transfronteiriça. Nem o Brasil nem o Uruguai possuíam dados conclusivos, capazes de colocar uma das partes numa posição de maior legitimidade em relação à outra.59 Dessa forma, essa ausência de informações confiáveis sobre o assunto impedia que alguma das partes assumisse uma posição mais “dura” na negociação, atuando também como fator favorável a um enfoque da negociação de tipo integrativo, baseado nos interesses e não “posicional” (Fischer, 1981).60
Na opinião de autoridades uruguaias e de negociadores brasileiros da FEPAM, a situação era a seguinte: nem o governo do Uruguai estava em condições de acusar o Brasil de causar poluição
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No item anterior, foi mostrada a carência de dados científicos e dados conclusivos sobre o assunto, tanto da parte do Uruguai quanto da parte do Brasil.
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transfronteiriça, nem o governo brasileiro estava apto a provar que tal poluição não existia. Ambos os Estados careciam de dados conclusivos sobre a realidade ambiental, em razão da falta de tecnologia adequada e do fato de que se tratava da primeira vez que enfrentavam um problema de chuva ácida em nível bilateral61 (Ehrmann & Stinson, 1999).
Para as autoridades do Uruguai, era necessária a “carga da prova”, ou seja, era preciso atestar, com dados científicos, não apenas a existência de poluição, mas também que ela era produzida pela usina de Candiota. O princípio da carga da prova é um princípio universal de direito que obriga quem acusa a outra parte a apresentar dados comprobatórios da acusação. Tal princípio também se aplica às negociações ambientais (Biasco, 1999).
Para o Brasil tampouco era possível argumentar que não havia poluição transfronteiriça, já que o país também não dispunha de dados suficientes para sustentar uma posição nesse sentido. Pelo contrário, os estudos acadêmicos existentes mostravam um certo grau de contaminação hídrica, dos solos, e um risco de contaminação do ar.62
Dessa forma, o governo uruguaio na época viu-se obrigado a levar o problema para outro campo: a discussão sobre a existência de risco de poluição transfronteiriça63. O risco de poluição é determinado pelas percepções dos atores e pode ser definido como o temor, o medo da possibilidade de existência de um determinado dano ambiental (Fiorino, 1989; Susskind & Field, 1996).
O objetivo da negociação passou a ser a redução da incerteza, por meio da procura de uma legitimidade “científica” capaz de levar a conclusões sólidas sobre a existência ou não de contaminação transfronteiriça. Assim, os representantes e negociadores de ambos os Estados decidiram que o melhor método seria a realização de um monitoramento conjunto. Com essa solução, superaram o impasse que poderia ter surgido devido à falta de consenso sobre o problema (McKearnan & Fairman, 1999).
Os negociadores uruguaios apresentaram o problema colocando que, para eles, era necessário, do ponto de vista político, prestar contas à população local sobre o que estava acontecendo na região. Tal argumento foi considerado legítimo pelas autoridades brasileiras, uma vez que também estavam habituadas com a existência de poluição ambiental na região de Candiota. Os negociadores brasileiros compreenderam que se tratava de uma solicitação lógica e justa:
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Informações foram fornecidas em entrevistas realizadas ao Chanceler uruguaio (2002) e a negociadores da FEPAM.
62
Os dados destes estudos se encontram no capítulo 3.
63
“Quando os uruguaios colocaram o problema, nós achamos que era muito pertinente que desejassem esclarecer a questão. Nós próprios tínhamos dúvidas sobre a existência de chuva ácida na região”.64 A preocupação mostrava-se ainda mais legítima, ao se levar em conta que o problema de poluição local produzido pela UTPM havia sido legitimado cientificamente por diversos estudos brasileiros (Martins & Zanella, 1987, 1988, 1990; Oliveira et alii, 1982).65
Assim, a forma com que as autoridades uruguaias colocoram o problema na agenda bilateral foi recebido com “naturalidade” pelos representantes brasileiros (IBAMA, Itamarati e governo do Rio Grande do Sul). Os governadores do Rio Grande do Sul e os secretários de Saúde e Meio Ambiente reconheceram que o interesse dos negociadores do Uruguai em obter dados científicos para determinar a existência do problema da contaminação era legítimo66. Assim, por exemplo, o ex- governador Pedro Simon, e o governador à época Sinval Guazzelli validaram publicamente o interesse do Uruguai em realizar um monitoramento conjunto. Guazzelli chegou a prometer que, se fosse necessário, estaria disposto a fechar a usina de Candiota para resolver o problema (El País, 25/06/1990).
Dois fatores explicam o interesse das autoridades brasileiras do setor de regulação ambiental em resolver o problema. Por um lado, era desejo deles reduzir a incerteza sobre o assunto, para determinar se realmente existia dano ambiental e, assim, poder evitar uma “escalada” do problema (Rubin, 1991a). Em segundo lugar, também era importante aumentar a força e o poder da coalizão dos atores interessados em exercer um maior controle ecológico sobre a UTPM. O fato de a questão de Candiota ter se tornado um problema de dimensão internacional contribuiu consideravelmente nesse sentido, o que pode ser comprovado pela seguinte declaração de um negociador da FEPAM: “Se a reclamação do Uruguai não tivesse existido, de qualquer forma teríamos melhorado os controles sobre a empresa, mas teria demorado mais”.67
Os negociadores uruguaios nunca reivindicaram que a usina fosse fechada, pois achavam que essa opção não era o objetivo da negociação. O objetivo final era resolver o problema.68
64
Essas expressões foram ditas numa entrevista com um negociador (Entrevista com negociador da Fepam, 2003)
65
Esse tema foi tratado e desenvolvido no capítulo 3 desta tese.
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Vide ut supra, item anterior. 67
Entrevista com um negociador da Fepam (2003) . Essas afirmações foram confirmadas por declarações de funcionários do Ministério do Meio Ambiente.
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Em pleno contexto de negociação bilateral, outros stakeholders estaduais e municipais brasileiros vieram a público manifestar sua preocupação em relação ao possível dano ambiental produzido sobre o Uruguai. Tal fato fortaleceu a legitimidade da fórmula de negociação proposta pelas autoridades uruguaias.
A negociação com o Uruguai ajudou a fortalecer os objetivos pré-existentes dos stakeholders locais, de aumentar a pressão sobre a UTPM. Essa reivindicação local, anterior à negociação, já havia conseguido a realização de alguns estudos na Universidade Federal de Santa Maria, os quais mostraram a possibilidade de existência de poluição transfronteiriça (Martins & Zanella, 1990). Os produtores rurais de Bagé, por sua vez, continuavam denunciando problemas nos seus animais (La
República, 12/07/1990; El País, 13/07/1990). Técnicos do Centro de Toxicologia da Secretaria de
Saúde e Meio Ambiente denunciavam os danos ambientais sobre a fauna e a flora da região (La
República, 03 /06/1990). Outros funcionários da Secretaria do Meio Ambiente declararam que havia
a possibilidade de que o dano ambiental produzido pela UTPM fosse extremamente grave, podendo se estender até o nordeste do Uruguai e o leste da Argentina, causando danos sobre o gado, a agricultura e a população. Eles teriam chegado a essas conclusões após uma visita reservada à cidade uruguaia de Rivera, próxima à fronteira com o Brasil, para verificar danos ambientais e produzir um relatório sobre o tema (El Día, 29/06/1990).
Por último, o relatório técnico de Martins & Zanella (1987), especialistas em química ambiental da UFSM, foi encaminhado à Secretaria Municipal de Agropecuária de Bagé. O estudo denunciava a existência de dano ambiental sobre a pastagem, alterações no crescimento e nos dentes dos animais eqüinos e bovinos, e indicava ainda que algumas águas da região apresentavam um pH muito ácido (nível 2,0). Segundo estes técnicos, todos esses danos eram produzidos pela UTPM. A publicação desses dados na imprensa uruguaia levou, mais uma vez, aos mesmos comentários e conclusões de sempre: era necessária a realização de um monitoramento conjunto “para poder conhecer com certeza o problema” e “evitar a dependência de informações parciais que vêm do outro país (Brasil) e postergam as soluções” (El País, 13 /07/1990).
Conforme se demonstrou neste item, a legitimidade da reclamação do Uruguai foi reconhecida pelas autoridades brasileiras, o que contribuiu para que as negociações avançassem.