A política pública é objeto de estudo recente no campo do Direito, inclusive a doutrina jurídica questiona se haveria um conceito de políticas públicas exclusivamente jurídico por se tratar de matéria oriunda de outros campos do conhecimento, como a Ciência Política e a Administração Pública. No entanto, o Direito exerce função essencial no processo de formulação, implementação e avaliação dessas políticas públicas ao transformar as intenções políticas em normas jurídicas vinculativas, limita a discricionariedade da fase de implementação e oferece elementos objetivos para a fase de avaliação. Daí a importância de compreendê-las também sob a perspectiva do direito.
Eros Roberto Grau, criticando a evidente situação de divórcio entre o direito e as demais ciências sociais, ressalta que o tema do planejamento econômico não teve a atenção da doutrina jurídica brasileira até meados da década de 1980, com exceção de menções à literatura estrangeira (GRAU, 1978). Ressaltando a importância do direito para a política, Maria Paula Dallari Bucci adverte que a Ciência do Direito não só pode, como deve considerar as políticas públicas como objeto de pesquisa, sobretudo para que os valores inscritos democraticamente no ordenamento jurídico possam penetrá-las e conformá-las (BUCCI, 2006b).
Sob a perspectiva jurídica, as políticas públicas poderiam ser conceituadas como programas de ação governamental, formulados por meio de processos estruturalmente regulados pelo Estado e cuja implementação utiliza recursos à disposição do poder público ou da iniciativa privada – v.g. processo eleitoral, de planejamento, orçamentário, legislativo, administrativo e judicial (BUCCI, 2006b); ou, poderiam ser classificadas como normas definidoras de direitos e obrigações aos órgãos públicos envolvidos na implementação daqueles programas de ação (GRAU, 1978).
Nesse sentido, os instrumentos legais de planejamento e orçamento previstos no artigo 165 da Constituição Federal, o Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes
Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA) “podem ser considerados as expressões jurídicas de políticas públicas, por excelência”. É por meio deles que a política econômico-financeira e o programa de trabalho do governo formalizam-se em diretrizes, objetivos e metas, criando direitos e obrigações para os órgãos públicos envolvidos na implementação dos programas de ação governamental (BUCCI, 2006b, p. 15-16).
A partir do conceito supracitado, sobressaem elementos de estruturação da política pública a seguir comentados: programa, ação-coordenação e processo (BUCCI, 2006).
Em relação às políticas públicas como processo, remetemos o leitor ao capítulo terceiro, onde o tema foi amplamente analisado48. Porém, cabe relembrar que o elemento do processo em contraditório se associa à abordagem jurídica inequívoca da dimensão participativa dos Conselhos Municipais de Políticas Públicas nos procedimentos de formulação de políticas públicas, embora careçam de operacionalização adequada (BUCCI, 2006b), o que demonstra a importância e atualidade deste trabalho.
O programa corresponde ao delineamento geral, e o conteúdo propriamente dito, da política pública. Por meio dele, individualizam-se a unidade de ação administrativa e os objetivos concretos da política; os elementos operacionais, instrumentais e procedimentais; bem como os indicadores exigidos para a avaliação da política pública, após sua implementação. A partir desses elementos, a definição prévia do programa (fase de elaboração) orienta a implementação da política pública (fase de execução) e, depois, torna possível que o programa seja avaliado e revisto (fase de avaliação), para então reiniciar o ciclo de formação da política pública (BUCCI, BUCCI, 2006b).
Abre-se um parêntese. Constata-se que a definição prévia do programa, na fase de elaboração, é essencial para a adequada implementação e avaliação da política pública. Isso será de grande utilidade para a compreensão do papel dos Conselhos Municipais de Políticas Públicas na elaboração e fiscalização de políticas públicas e; de modo especial, para o entendimento das problemáticas levantadas nesta pesquisa em relação ao CMH. Fecha-se o parêntese.
Em relação à qualidade de ação-coordenação do programa, ressaltamos que os instrumentos de formalização da política pública (PPA, LDO e LOA) servem de meio de comunicação e coordenação entre os agentes, públicos e privados, envolvidos: a) Poderes Públicos, Executivo, Legislativo e Judiciário; b) entre os níveis federativos; c) no interior do Governo, entre as várias pastas; d) ou, ainda, entre organismos da sociedade civil e o Estado.
48 Para maiores detalhes, ver capítulo 3 Regime jurídico dos procedimentos administrativos aplicáveis aos Conselhos.
Por essa razão, quanto maior for a proximidade e coerência entre a formalização (leis orçamentárias) e o conteúdo material (programa) da política pública, maior será a efetividade jurídica e a possibilidade de que os resultados da política pública sejam alcançados. A isso se dá o nome de “modelagem jurídica” (BUCCI, 2006b).
Ainda que seja “plausível considerar que não haja um conceito jurídico de políticas públicas”, cabe ao direito construir uma metodologia capaz de descrever, compreender e analisar as políticas públicas, a fim de traduzi-las em formas e processos jurídicos correspondentes (BUCCI, 2006b, p. 39 e 47).
Conclui-se que as políticas públicas, na perspectiva jurídica, se expressam por excelência nos instrumentos de formalização (PPA, LDO e LOA), cujo conteúdo vincula recursos públicos aos programas de ação: diretrizes, metas, objetivos, recursos disponíveis e indicadores de avaliação. Vimos que a definição clara e prévia dos programas de ação no PPA, LDO e LOA favorece tanto a coordenação administrativa, quanto a implementação e avaliação das políticas públicas. Por fim, adverte-se que, nas políticas públicas, a função do direito não se esgota na identificação da validade ou invalidade dos programas ou normas de execução, além disso, espera-se que o jurista apresente “como se pode” atingir os objetivos políticos em conformidade com o direito vigente.
Além da importância política vista acima, veremos a seguir que a participação dos Conselhos no processo orçamentário municipal é obrigatória segundo as disposições da Lei Orgânica Municipal de São Paulo.
4.3 CONSELHOS E PROCESSO ORÇAMENTÁRIO MUNICIPAL SEGUNDO A