No ano de 1987, o então presidente do IAA José Ribeiro de Toledo foi demitido por autorizar a exportação de 80.000 toneladas diárias de açúcar pela Usina da Barra (RUAS, 1996). Segundo o Ministro do Estado da Indústria e do Comércio, situações como esta deixavam claro que o IAA não adotava medidas de
interesse público, mas sim atuava favorecendo cooperativas de usineiros e estimulando a sonegação fiscal, entre outras coisas (RUAS, 1996).
Os problemas enfrentados pelo IAA levaram à sua extinção no ano de 1990, por meio da Medida Provisória nº 151, alterando o papel do Estado de interventor para coordenador desse segmento produtivo. De acordo com Moraes (1999), enquanto o processo de extinção não se concluía, o antigo instituto ficou vinculado ao Ministério da Economia, Fazenda e Planejamento, passando, posteriormente, à incumbência da Secretaria de Desenvolvimento Regional da Presidência da República, por meio do Decreto nº 99.288, de junho de 1990. Em julho do ano seguinte, foi criada a Comissão Consultiva Nacional de Açúcar e Álcool, integrada por representantes dos Ministérios da Economia, da Agricultura e da Infra- Estrutura, das Secretarias de Ciência e Tecnologia e de Assuntos Estratégicos da Presidência da República, representantes de indústrias sucroalcooleiras e representantes dos fornecedores de cana-de-açúcar e dos trabalhadores do sub- setor (MORAES, 1999).
Apesar desta mudança, a estrutura decisória se manteve fragmentada, estando dividida em três centros, a saber: Secretaria de Desenvolvimento Regional, responsável por aspectos relacionados diretamente à produção, Departamento Nacional de Combustíveis (DNC), o qual passou a substituir o Conselho Nacional do Petróleo (CNP), responsável por comandar a política de abastecimento de combustíveis, e o Ministério da Economia, responsável por estabelecer os preços do petróleo, da cana-de-açúcar, do álcool e do açúcar, medidas que anteriormente eram atribuições do IAA (SANTOS, 1993, apud MORAES, 1999). Assim,
com a extinção do IAA foram interrompidos os controles de produção e venda de açúcar e álcool no mercado interno, possibilitando aos usineiros mais facilidades em seus negócios, bem como também cessaram as atuações referentes ao não recolhimento das taxas pelo setor, o que aumentou consideravelmente o comércio destes produtos sem a emissão da nota fiscal (RUAS, 1996, p.171).
Para Delgado (1985, p.21), o objetivo de institutos como o IAA era a “mediação dos interesses das oligarquias rurais tradicionais em relação aos interesses industriais e urbanos”, o que pode ser notado quando Ruas (1996) verifica que o fim do controle de quotas aumentou a concentração da área com cana-de-açúcar nas regiões de Ribeirão Preto e Piracicaba, ou seja, em áreas tradicionais.
Com a saída do Estado do mercado de açúcar, usinas e grandes grupos usineiros passaram a realizar exportações diretamente. Além disso, em 1995 o governo liberou os preços dos combustíveis aos produtores, acarretando na regionalização da frota de carros a álcool nos estados produtores de álcool hidratado.
A respeito da abertura de mercado promovida pelo governo, Moraes (1999) salienta que a intenção era modificar a estrutura oligopolizada existente, abertura que possibilitou o surgimento de inúmeras pequenas e médias distribuidoras, sendo que no início da década de 1990 apenas oito distribuidoras controlavam a venda de combustíveis e em 1999 o país contava com 169 distribuidoras registradas na ANP, número que alcançou 215 em setembro de 2010, segundo dados da própria agência.
Nesse sentido, Ramos (1999) sustenta a idéia de que no complexo da cana-de-açúcar “é a propriedade fundiária que se capitaliza, e não o capital que se territorializa”, e que os privilégios ao complexo da cana-de-açúcar têm sido exagerados, sendo que
com esses privilégios, tem sido possível ao complexo canavieiro manter imutável sua característica estrutural básica. Em outros termos, a estrutura do setor foi preservada, reforçada, e mesmo ampliada ao longo do tempo, com base num desmedido apoio estatal, que foi atraindo mais e mais proprietários fundiários para seu interior (RAMOS, 1999, p.235).
O presente capítulo visou apresentar os principais acontecimentos que marcaram a trajetória da produção canavieira no Brasil e descrever sinteticamente o processo de consolidação e expansão desta atividade no estado de São Paulo. Como mostrado ao longo do capítulo, a produção canavieira no Brasil teve início no período colonial, na região Nordeste do país, envolvida por uma estratégia logística de proximidade do principal centro consumidor à época (Portugal). No século XVIII, a produção paulista de açúcar passou a competir com a nordestina e somente no início do século XX o centro hegemônico de produção se deslocou para a região Centro-Sul, com destaque para o estado de São Paulo.
Esta modificação deveu-se ao potencial do mercado consumidor, que estava em expansão no centro-sul do país, e em virtude da modernização do processo produtivo e da fertilidade e abundância de solos na nova área.
Após a implementação de decretos, leis, medidas provisórias e outros instrumentos do poder público que iam desde a determinação da adição de quantidades específicas de etanol à gasolina, passando por pesquisas de novas espécies de cana-de-açúcar, financiamentos à instalação de usinas e destilarias, até a quantidade de sacas de açúcar produzidas por safra, em 1990 teve início a desregulamentação do setor com o fechamento do Instituto do Açúcar e do Álcool, até então o principal instrumento do governo para organizar o setor canavieiro.
Aos poucos, o segmento sucroalcooleiro passou a ser regido pelas leis do mercado, sendo que sem a intervenção do Estado foi possível verificar a formação de um oligopólio de poucos grupos empresariais. Todavia, o IAA regulamentava o setor ao mesmo tempo em que beneficiava algumas empresas ou grupos de empresas, tal como mostrado por Muller (1986, p.364), quando afirma que institutos como o IAA ampliavam e/ou criavam canais de pressão por meio dos quais influenciavam as políticas do governo relativas a produção e comercialização de produtos agrícolas.
Além disso, programas do governo como o Proalcool e o Pro-oeste, por exemplo, acabaram por beneficiar um grupo seleto de usinas e destilarias e mantiveram a produção concentrada em regiões tradicionais como Piracicaba e Ribeirão Preto. Apesar disso, a agroindústria de açúcar e álcool se espacializou para outras áreas, como por exemplo rumo ao extremo Oeste do estado de São Paulo e mesmo a Região Administrativa de Marília, foco deste estudo. Outro ponto importante é o fato da concentração fundiária ainda se encontrar no cerne da produção canavieira.
Do mesmo modo como as políticas específicas ao setor sucroalcooleiro exerceram forte influência sobre a expansão desta agroindústria, o capítulo a seguir irá tratar das relações entre as políticas públicas e o desenvolvimento, sobretudo em escala estadual (São Paulo) e regional (RA de Marília), a partir de uma análise acerca da espacialização da indústria e das vantagens comparativas de locais específicos, com destaque para a agroindústria de açúcar e álcool.