2.6
Síntese
Tecem-se agora algumas conclusões sobre as aprendizagens que se podem reter tanto dos con- ceitos teóricos como do passado a nível das políticas e programas de RU na Europa e em Portugal. Assim será possível delinear o seu contexto atual de forma a compreender como se deve articular a nova metodologia.
Ao apresentar-se o conceito de RU foi possível identificar várias causas e várias consequências da evolução das cidades no tempo e no espaço. A panóplia de fatores interligados à evolução resulta numa diversidade de formas de encarar os problemas que variam entre outras caracte- rísticas no delinear de prioridades, nos intervenientes, nas formas e origens do financiamento, na dimensão e na área de intervenção e nas circunstâncias sociais/culturais, demográficas, políticas/económicas e físicas/ambientais.
Segundo (Parkinson, 1996), citado por Carter (2000), a globalização e a reestruturação eco- nómica fizeram incrementar os problemas económicos, sociais e físicos que muitas cidades enfrentam e simultaneamente reduziram o poder e controlo que as instituições, quer públicas quer privadas, têm sobre as decisões económicas que afetam o bem-estar da sociedade. Da análise ao confronto entre definições retira-se a ideia de que, apesar de não haver um consenso geral na comunidade sobre a definição de regeneração urbana, existem linhas co- muns que tornam possível entende-la como um procedimento que, perante diferentes causas que conduziram à necessidade de regenerar o território, procura a melhoria da qualidade de vida e o bem estar social, intervindo no território e adaptando-o às constantes alterações de carácter físico, ambiental, social, cultural e económico a que está sujeito.
Está cada vez mais presente a ideia de que a regeneração urbana de áreas carenciadas é essencial para o sucesso a nível regional e nacional e como tal caminha-se no sentido de criar mais instrumentos políticos diretamente vocacionados para abordarem a RU de uma forma eficaz. Isto pode ser visto como uma resposta particular às rápidas mudanças sociais e eco- nómicas que a sociedade tem vindo a viver (Carter, 2000).
As cidades são influenciadas por agentes vindos tanto do exterior como do interior e os pro- blemas que se geram apresentam diferenças que exigem respostas ajustadas a cada realidade. Essas diferentes respostas traduzem-se como já foi referido em diferentes abordagens que de uma forma geral variam no papel desempenhado pelo sector público, nas prioridades estabe- lecidas e nos instrumentos financeiros à disposição.
A experiência revelou que abordagens não integradas apresentam limitações quando tentam resolver os problemas com que uma área degradada se depara. Segundo Carter (2000), a ausência de visão estratégica de longo prazo caracterizou grande parte do passado dessas po- líticas de regeneração urbana que evoluíram caminhando no consenso de que o sucesso das abordagens exigia uma intervenção que se baseasse numa estratégia forte, delineada a uma escala local, multi-setorial e que envolvesse parcerias.
O papel do setor público na estratégia pode ser financeiro, associado ao financiamento dos pro- gramas e atribuição de subsídios, dinamizador, uma vez que deve apostar no desenvolvimento dos espaços comuns e das infraestruturas necessárias de forma a ser possível receber diferentes
funções territoriais, social, na medida em que deve responder às carências habitacionais e às dinâmicas socioculturais da população e político, uma vez que fica a seu cargo o desenvol- vimento de estratégias, programas e regulamentos que facilitem e promovam a reabilitação física dos espaços. Desta forma o setor público ao criar boas condições no território incentiva o investimento do setor privado na regeneração, tornando-a possivelmente mais viável e apela à população a tomada de iniciativa e a participação no processo, aproximando as soluções desenvolvidas das reais necessidades.
As parcerias são um instrumento de apoio tanto às políticas como às estratégias de rege- neração urbana que correspondendo a um processo estruturado e formal de cooperação entre diversas entidades.
Ao envolver a participação ativa do setor privado e assumindo a importância que já carac- teriza o envolvimento do setor público descentraliza-se o processo, permitindo a participação e o envolvimento de outros intervenientes incluindo novos stakeholders, investidores, outras entidades do sector público, associações empresariais e a própria população.
A divisão de tarefas e financiamentos entre diferentes parceiros permite que a sua opera- cionalização seja mais rápida resultando numa maior eficácia no processo. Por outro lado ao serem integrados outros parceiros os resultados a alcançar podem ser mais rentabilizados em termos de aceitação por parte da população e dos diferentes sectores públicos e em ter- mos de gestão de recursos financeiros e humanos dado o maior rigor e controlo entre as partes. Carter (2000) apresenta quatro razões que justificam a escolha das parcerias entre outros instrumentos que contribuem dar resposta aos desafios de qualificação do espaço público e do ambiente urbano, do desenvolvimento económico, social e cultural:
1. O caminhar das agendas políticas nacionais e europeias no sentido das parcerias, tal como é o exemplo das PRU em Portugal. O acesso aos fundos só é permitido em alguns programas caso exista uma parceria e os concursos que se lançam, dado a sua exigência, dificilmente serão ganhos por instituições que não se envolvam em parcerias entre os setores público e privado;
2. A dimensão e complexidade dos problemas urbanos que exigem estratégias integradas, multi-facetadas, coordenadas e que englobem um leque largo de intervenientes;
3. As dificuldades associadas ao modelo governativo e à fragmentação de tarefas e organi- zações envolvidas nas questões urbanas. As parcerias surgem como alternativa, e como eixo de transmissão entre as várias ramificações da estrutura governativa;
4. A população tem-se mostrado cada vez mais ativa e exigente quanto às respostas dadas pelos órgãos governativos face aos problemas nas áreas da habitação, saúde, educação e criminalidade. A procura por parte da população de soluções adequadas e respostas eficientes aos diferentes locais é confrontada muitas vezes com um modelo de decisão de natureza paternalista das iniciativas das entidades governativas.
No entanto as parcerias deparam-se com desafios ao seu funcionamento tais como a criação de mecanismos institucionais de incentivos, sanções e recursos adequados à integração de ações nacionais/locais, públicas/privadas que surtam verdadeiro efeito. Segundo Mackintosh (1992)
2.6. Síntese
citado por Carter (2000), as parcerias podem ser ambíguas devido aos processos negociais e potencialmente conflituosos envolvidos.
Mawson et al. (1995) citado por Carter (2000) afirma que existe uma tendência para que o principal parceiro desenvolva o processo à sua imagem resultando em desequilíbrios no es- tabelecimento de prioridades. A experiência revelou justamente que surgem complicações de coordenação associadas ao papel, à responsabilidade e ao peso na tomada de decisões de cada parceiro que tendem a encarar os desafios de uma forma independente, quebrando o desígnio inicial da abordagem: ser integrada.
Segundo Carter (2000), o trabalho de forma integrada e participada exige uma nova cultura de união caso se pretendam atingir resultados sustentáveis. A integração de vários intervenientes corresponde a dois eixos paralelos que deverão incluir um espectro de preocupações abran- gente. O primeiro eixo diz respeito às ligações dentro do sector público, de forma a gerarem respostas eficientes e adaptadas à regeneração sustentável. O segundo eixo aproxima todos os stakeholders e restantes entidades de interesse na intervenção, de forma a dar resposta aos desafios complexos que são os problemas do território.
Nesta visão de Carter (2000) a integração limita-se à aproximação de um conjunto de in- tervenientes devendo também ser considerada a integração de vários domínios de intervenção (social, económico, ambiental, cultural, urbanístico) tal como sugere a Declaração de Toledo. A abordagem deve portanto possibilitar o retorno financeiro, a beneficiação física dos lo- cais a intervir ponderando o peso do meio ambiente e assegurar o foco nas questões sociais e culturais, muitas vezes causas dos restantes problemas, conduzindo à melhoria a longo prazo, das condições de vida nas cidades. A forma de alcançar estes objetivos deverá ser integrada, eficiente e rigorosa sendo as parcerias um instrumento com potencial nessa área.
Capítulo 3
Metodologias de Regeneração Urbana:
Casos de Estudo
3.1
Introdução
Cerca de três quartos da população da UE vive em áreas urbanas e mais de metade delas em cidades com mais de duzentos mil habitantes. Na Europa existem ainda mais de 3.500 cidades com população acima de 10.000 habitantes que representam uma percentagem relativamente alta de habitantes (Drewe, 2000). Em Portugal contabilizam-se 125 cidades com mais de 5.000 habitantes, 7 delas com população superior a 100.000 habitantes (Brinkhoff, 2016).
Tendo em conta este cenário e dado que cada aglomerado urbano pode ser sujeito a dife- rentes intervenções no âmbito da RU, contabiliza-se um número expressivo de possíveis casos práticos de estudo a analisar.
Realçando igualmente as particularidades de cada área de intervenção, que suscitam diferentes tipos de abordagens como a regeneração de centros históricos, a revitalização de antigas zonas industriais de interesse ou a conservação de pequenas e médias zonas urbanas, a produção de conclusões abrangentes representativas de todas as experiências do passado revela-se uma tarefa desafiante.
No entanto, é importante fazer uma análise à escala da intervenção dado que será possí- vel identificar diferentes explicações para os problemas urbanos e poder-se-ão retirar várias aprendizagens, nomeadamente na forma como evoluíram esses problemas e a nível das opções estratégicas tomadas para os resolver. Estas aprendizagens serão úteis para tecer conclusões mais próximas da realidade.
Uma vez que a análise e confronto de intervenções de regeneração urbana não constitui o objetivo principal deste trabalho, consideram-se estas aprendizagens, particulares aos casos de estudo que serão apresentados, como uma mais valia adequada ao desenho da nova meto- dologia.
Tendo em vista evitar os erros cometidos no passado é essencial adaptar as metodologias já utilizadas e que conduziram a bons resultados de forma a contribuírem para os novos desafios.
Os casos de estudo selecionados abrangem diferentes instrumentos urbanísticos e abordam intervenções tanto em centros históricos bem como em zonas periféricas.
O caso de estudo europeu abordado corresponde a duas intervenções com início em 1998 e 2004 no Quartiere Sant’ Eusebio localizado na cidade italiana de Cinisello Balsamo. O caso de estudo português corresponde à intervenção no Quarteirão das Cardosas localizado na cidade do Porto que decorreu entre 2007 e 2012.
Desta forma procurou-se abrir o leque de informação passível de recolher e que será utili- zada para a criação, fundamentação e justificação da nova metodologia a que esta dissertação se propõe.
A análise dos projetos segue um esquema que procura dar o conhecimento resumido das características e problemas existentes no território a intervir, dos intervenientes, das ações, do financiamento e dos resultados das intervenções.
O esquema organiza-se da seguinte forma:
• Caracterização da área de intervenção (AI) e do projeto:
Realiza-se um breve enquadramento histórico e urbanístico bem como uma carateri- zação socio-demográfica da AI e um enquadramento do projeto. (Identificam-se as delimitações de intervenção, apresentam-se dados que permitem tomar conhecimento da dimensão e especificidades da AI);
• Diagnóstico da AI:
Apresentação e identificação dos problemas bem como das mais valias que as interven- ções possam trazer à AI;
• Descrição do projeto:
Tendo tomado conhecimento da AI e dos desafios subjacentes, identifica-se de que forma a intervenção se debruça nas diferentes problemáticas encontradas e qual o papel dessas intervenções para a resolução dos problemas, avaliando-se a forma como foi abordada a questão da RU, os instrumentos utilizados, as prioridades no plano de ação e as formas de financiamento do programa;
• Análise Strengths, Weaknesses, Opportunities and Threats (SWOT):
A utilização da análise SWOT permite sintetizar a análise feita aos objetos de estudo tanto ao nível interno como externo. Com base no conhecimento sobre a AI e analisando a descrição do projeto é possível construir uma matriz que realce as Forças (Strengths) e Fraquezas (Weaknesses) que caraterizam o interior da AI e confronte-as com as Opor- tunidades (Opportunities) e Ameaças (Threats) que representam o exterior da AI; • Análise crítica e confronto dos casos de estudo:
Na secção 3.4 procura-se estabelecer um conjunto de ensinamentos provenientes das práticas de regeneração urbana. Faz-se referência a algumas conclusões já desenvolvidas em bibliografia e procede-se a uma avaliação global das análises SWOT construídas para cada caso de estudo. Tecem-se finalmente conclusões capazes de ilustrar as boas e más práticas de regeneração urbana que caracterizam a realidade das intervenções de RU.